Sentenza n. 12873/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto provinciale di quantificazione del payback per dispositivi medici relativo agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, deducendo: violazione dell'art. 7 della l. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento; illegittimità derivata del decreto provinciale per asserita illegittimità costituzionale ed eurounitaria del complessivo meccanismo di ripiano previsto dall'art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, dall'art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012 e dall'art. 9-ter d.l. 78/2015, in relazione ai principi di ragionevolezza, uguaglianza, buon andamento, tutela della salute, libertà d'impresa, proprietà, proporzionalità e libera circolazione delle merci. Con motivi aggiunti ha inoltre contestato gli stessi atti in ragione della dedotta illegittimità costituzionale degli artt. 8 e 9 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023. Il TAR ha rilevato d'ufficio la possibile carenza di giurisdizione sulle censure rivolte al meccanismo generale di payback e agli atti ministeriali presupposti, non specificamente impugnati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il secondo, il terzo e il quarto motivo del ricorso e la parte dei motivi aggiunti che vi si richiama. Ha rilevato che i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, conosciuti dalla ricorrente ma non specificamente impugnati, hanno determinato i tetti di spesa, certificato gli scostamenti e fissato criteri e percentuali di riparto. Il decreto provinciale si limita a svolgere attività vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: verifica i dati di fatturato, individua le imprese e calcola matematicamente la quota dovuta. Tale attività non costituisce esercizio di potere autoritativo, ma dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo di natura patrimoniale, concernente il corretto calcolo della somma dovuta; la relativa controversia spetta quindi al giudice ordinario. Il primo motivo, rivolto specificamente contro il decreto provinciale e concernente la mancata comunicazione di avvio del procedimento, è stato respinto perché manifestamente infondato: la ricorrente non ha indicato quale apporto istruttorio avrebbe potuto fornire e, comunque, il contenuto dell'atto era vincolato dagli atti ministeriali presupposti, sicché opera l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Disciplina il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici e, per le annualità considerate, attribuisce alle regioni e alle province autonome compiti attuativi e di quantificazione delle quote dovute dalle imprese.

• art. 9-ter, commi 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  La quota percentuale di ripiano e la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti sono predeterminate dalla legge e dagli atti ministeriali, lasciando agli enti territoriali attività vincolate di verifica, elenco e imposizione del pagamento.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'atto quando il ricorrente non dimostri la concreta rilevanza del proprio apporto e il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle regole partecipative è neutralizzata quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti le questioni rilevate d'ufficio, nel caso concreto in relazione al possibile difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il riparto va determinato in base alla natura sostanziale della situazione giuridica dedotta.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare nella sentenza precedenti motivazioni pertinenti e applicabili alla controversia.

Massime di principio

• Quando un atto regionale o provinciale di payback per dispositivi medici si limita ad applicare dati, criteri e percentuali già integralmente determinati dalla legge e da atti ministeriali, senza margini di discrezionalità amministrativa o tecnica, la controversia sul corretto calcolo dell'importo dovuto riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario.
• Le censure rivolte al meccanismo generale di payback, ai tetti di spesa, alla certificazione degli scostamenti o ai criteri di riparto devono essere proposte contro gli atti statali presupposti che tali elementi hanno determinato; la formula generica di impugnazione di ogni atto presupposto, connesso o conseguente non sostituisce l'impugnazione specifica.
• Le regioni e le province autonome, nell'attuazione del payback per dispositivi medici, svolgono attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle imprese, calcolo delle quote e richiesta del pagamento; l'atto denominato dalla normativa come provvedimento non diventa per ciò solo espressione di potere autoritativo.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento di un atto interamente vincolato quando il ricorrente non dimostri quale concreto apporto istruttorio avrebbe potuto fornire e risulti che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato