Sentenza del 16/10/2023 n. 28656 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

L'Agenzia del Demanio impugnava la sentenza della Corte d'Appello di Ancona che aveva ritenuto illegittimi tre provvedimenti del Comune di Fano che aumentavano il canone demaniale dovuto da Marina dei Cesari Srl per la concessione marittima. L'Agenzia deduceva: 1) vizio di sussunzione, sostenendo che il Comune aveva applicato i canoni tabellari previsti dal D.L. 400/1993 (come modificato dalla L. 296/2006) sulle sole aree originarie della concessione e non i criteri di mercato, per cui l'applicazione degli aumenti tabellari doveva ritenersi legittima anche per concessioni aventi ad oggetto strutture per la nautica da diporto; 2) omesso esame di fatto decisivo, sostenendo che il Comune aveva effettivamente applicato i valori tabellari ai soli beni originari per gli anni 2008-2010 e che la Corte d'Appello non avrebbe valutato tale circostanza.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia del Demanio. Ha confermato che la Corte d'Appello ha correttamente applicato il quadro normativo integrato dall'interpretazione della Corte Costituzionale, rilevando che i provvedimenti comunali non risultavano provati essere limitati ai soli beni originariamente concessi e dunque potevano avere parametrato l'aumento anche alle opere realizzate dal concessionario che non avevano ancora acquisito natura demaniale. La Corte ha richiamato il principio secondo cui, per le concessioni infrastrutturali anteriori al 2007, i criteri di mercato non sono applicabili indiscriminatamente alle opere che non erano demaniali all'origine; gli aumenti a valore di mercato possono riguardare solo i beni originari o le opere acquisite a cura e spese dell'amministrazione. È stato inoltre dichiarato inammissibile l'appello sulla presunta omissione di esame di fatto, essendo quella una riconsiderazione fattuale vietata in sede di legittimità. Condanna dell'Agenzia alla rifusione delle spese di giudizio di legittimità (Euro 5.000,00 + Euro 200,00).

Norme richiamate

• L. n. 296 del 2006, art. 1 comma 252

  Ha esteso, con effetti dal 1 gennaio 2007, i criteri di determinazione dei canoni previsti dal D.L. 400/1993 anche alle concessioni per la realizzazione e gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto; l'applicazione va però interpretata alla luce dei principi costituzionali e giurisprudenziali che limitano l'uso dei criteri di mercato per concessioni infrastrutturali non scadute.

• D.L. n. 400 del 1993, art. 3 (commi 1 lett. b), 2 e 3)

  Prevede le misure tabellari dei canoni per le concessioni demaniali marittime e disciplina l'applicazione dei criteri ai diversi tipi di aree, pertinenze e specchi acquei; il comma 3, come modificato, estende tali misure anche alle concessioni per la nautica da diporto dal 1/1/2007.

  Stabilisce i canoni tabellari e la loro applicazione; la giurisprudenza distingue l'applicabilità delle misure tabellari rispetto ai criteri 'a valore di mercato' in relazione alla natura originaria dei beni oggetto della concessione.

• Corte Costituzionale, sent. n. 302 del 2010

  Ha ritenuto costituzionalmente compatibile l'adeguamento dei canoni tabellari per concessioni turistico-ricreative, considerandolo prevedibile e finalizzato a riequilibrare le entrate.

• Corte Costituzionale, sent. n. 29 del 2017

  Ha chiarito che per le concessioni che prevedono la realizzazione di impianti e infrastrutture da parte del concessionario, anche se rilasciate prima del 2007, non si può applicare in modo generale e indifferenziato il criterio dei canoni commisurati al valore di mercato; va considerata la natura dei beni come erano all'avvio del rapporto e le successive modifiche realizzate a cura e spese dell'amministrazione.

• D.L. n. 104 del 2020, art. 100 comma 3 (conv. L. n. 126 del 2020)

  Norma interpretativa che recepisce l'orientamento della Corte Costituzionale: le misure dei canoni si applicano con riferimento alle caratteristiche dei beni come erano all'avvio del rapporto concessorio e alle modifiche effettuate a cura e spese dell'amministrazione concedente.

• Cassazione, sez. I civ., n. 3785/2019

  Conferma la distinzione tra concessioni turistico-ricreative e concessioni infrastrutturali da diporto e l'impossibilità di applicare indiscriminatamente i criteri a valore di mercato alle seconde quando non siano scadute.

Massime di principio

• Per concessioni che prevedono opere/infrastrutture realizzate dal concessionario e non ancora acquisite al demanio, gli aumenti dei canoni commisurati al valore di mercato non si applicano indiscriminatamente: si prende a riferimento solo ciò che era oggetto originario della concessione e le opere acquisite a cura e spese dell'amministrazione.
• Le amministrazioni che rideterminano canoni devono provare in modo specifico e documentato che l'aumento sia stato parametrato esclusivamente ai beni demaniali originari o alle opere acquisite dall'amministrazione; in mancanza, l'aumento è illegittimo.
• Va operata una distinzione tra concessioni turistico-ricreative e concessioni infrastrutturali per la nautica da diporto: i profili di legittimità degli adeguamenti canoni differiscono e seguono l'orientamento delle sentenze costituzionali n. 302/2010 e n. 29/2017.
• L'interpretazione dei provvedimenti amministrativi di natura particolare in materia di canoni si avvicina, per criteri ermeneutici, all'interpretazione contrattuale; le questioni di fatto e di prova sono di competenza del giudice di merito e non sono riapribili in Cassazione salvo errori di diritto chiaramente individuabili.
• In sede di cassazione non è ammessa la revisione dei fatti e delle prove: il ricorso che impugna esclusivamente la valutazione fattuale del giudice di merito è generalmente inammissibile.