Direttiva 2011/92

Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati

La direttiva codifica la disciplina europea sulla valutazione dell’impatto ambientale (VIA) dei progetti pubblici e privati che possono incidere in modo significativo sull’ambiente. Essa mira a integrare la tutela ambientale nel processo autorizzativo, in coerenza con i principi di precauzione, prevenzione e chi inquina paga richiamati nei considerando.

Finalità e quadro generale

La direttiva persegue l’obiettivo di armonizzare i principi della VIA nell’Unione, pur lasciando agli Stati membri la facoltà di adottare norme più severe a tutela dell’ambiente. La logica della disciplina è preventiva: l’autorizzazione di un progetto rilevante può essere concessa solo dopo la valutazione delle probabili ripercussioni ambientali, sulla base delle informazioni fornite dal committente e integrate, se del caso, dalle autorità competenti e dal pubblico interessato.

Ambito di applicazione

L’articolo 1, paragrafo 1, limita l’applicazione ai progetti pubblici e privati che possano avere un impatto ambientale significativo. La struttura della direttiva distingue tra:

• progetti dell’allegato I, sottoposti sempre a VIA;
• progetti dell’allegato II, per i quali gli Stati membri devono stabilire se sia necessaria la VIA mediante screening caso per caso, soglie o criteri nazionali, o una combinazione dei due metodi.

Restano fuori dall’ambito applicativo i progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, poiché in tal caso gli obiettivi informativi e decisionali della direttiva si considerano raggiunti tramite la procedura legislativa. Inoltre, l’articolo 1, paragrafo 3 consente agli Stati membri di escludere, previa valutazione caso per caso se previsto dal diritto nazionale, i progetti destinati a scopi di difesa nazionale.

Definizioni rilevanti

La direttiva definisce in modo puntuale i concetti centrali del sistema:

• "progetto": lavori di costruzione, impianti, opere e altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, inclusi quelli per lo sfruttamento delle risorse del suolo;
• "committente": il richiedente dell’autorizzazione o la pubblica autorità che promuove il progetto;
• "autorizzazione": la decisione dell’autorità competente che attribuisce il diritto di realizzare il progetto;
• "pubblico" e "pubblico interessato": il secondo comprende chi subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali ambientali o vi ha interesse, includendo le ONG ambientali che soddisfano i requisiti nazionali;
• "autorità competenti": quelle designate dagli Stati membri per svolgere i compiti previsti dalla direttiva.

Obblighi degli Stati membri: autorizzazione e valutazione preventiva

L’articolo 2, paragrafo 1 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, i progetti con probabile impatto ambientale significativo siano sottoposti a una valutazione. La VIA può essere integrata nelle procedure autorizzative esistenti oppure, in assenza di queste, in altre procedure stabilite dagli Stati membri.

L’articolo 2, paragrafo 3 consente una procedura unica per coordinare la presente direttiva con la direttiva 2008/1/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento. L’articolo 2, paragrafo 4 prevede un’esenzione eccezionale per un progetto specifico: in tale ipotesi lo Stato membro deve valutare un’altra forma di valutazione, mettere le informazioni a disposizione del pubblico e informare la Commissione prima del rilascio dell’autorizzazione, trasmettendole i motivi dell’esenzione; la Commissione, a sua volta, informa gli altri Stati membri e riferisce annualmente al Parlamento europeo e al Consiglio.

Oggetto della valutazione ambientale

Ai sensi dell’articolo 3, la VIA deve individuare, descrivere e valutare gli effetti diretti e indiretti del progetto su:

• uomo, fauna e flora;
• suolo, acqua, aria, clima e paesaggio;
• beni materiali e patrimonio culturale;
• interazione tra i fattori sopra elencati.

Il riferimento ai fattori ambientali è ampio e mira a cogliere non solo l’impatto fisico, ma anche quello su beni culturali e sul complesso delle relazioni tra componenti ambientali.

Progetti soggetti a VIA e screening

L’articolo 4 attribuisce agli Stati membri il potere di filtro per i progetti dell’allegato II, ma entro limiti precisi:

• per i progetti dell’allegato I la VIA è obbligatoria;
• per quelli dell’allegato II la decisione può essere presa caso per caso o mediante soglie/criteri nazionali;
• nel fissare soglie o nel decidere caso per caso, gli Stati membri devono considerare i criteri di selezione dell’allegato III;
• le decisioni dell’autorità competente sullo screening devono essere rese disponibili al pubblico.

Il margine di discrezionalità nazionale è quindi significativo, ma non illimitato: deve essere esercitato sulla base dei criteri europei di selezione.

Informazioni del committente e parere preliminare sulle informazioni da fornire

L’articolo 5 disciplina il contenuto dell’istruttoria tecnica. Per i progetti soggetti a VIA, il committente deve fornire le informazioni dell’allegato IV nella forma appropriata, solo nella misura in cui tali informazioni siano pertinenti alla fase del procedimento, alle caratteristiche del progetto e ai fattori ambientali coinvolti, e solo quando sia ragionevolmente esigibile raccoglierle.

Su richiesta del committente, prima della presentazione della domanda di autorizzazione, l’autorità competente deve esprimere un parere sulle informazioni da fornire; prima del parere deve consultare il committente e le autorità di cui all’articolo 6, paragrafo 1. Gli Stati membri possono anche imporre d’ufficio tale parere. Il parere non impedisce richieste successive di ulteriori informazioni.

Le informazioni minime richieste comprendono:

• descrizione del progetto, con ubicazione, concezione e dimensioni;
• misure previste per evitare, ridurre e, se possibile, compensare gli effetti negativi significativi;
• dati necessari per individuare e valutare i principali effetti sull’ambiente;
• descrizione sommaria delle principali alternative esaminate e motivazione della scelta;
• sintesi non tecnica.

Informazione e partecipazione del pubblico

L’articolo 6 dà attuazione al principio di partecipazione effettiva. Le autorità ambientali devono poter esprimere il proprio parere sulle informazioni fornite dal committente e sulla domanda di autorizzazione; gli Stati membri designano le autorità da consultare e stabiliscono le modalità della consultazione.

Il pubblico deve essere informato in fase precoce della procedura, almeno sui seguenti elementi:

• domanda di autorizzazione;
• assoggettamento a VIA e, se del caso, applicabilità dell’articolo 7;
• autorità competenti e autorità da contattare;
• termini per presentare osservazioni o quesiti;
• natura delle possibili decisioni o progetto di decisione;
• disponibilità delle informazioni raccolte ai sensi dell’articolo 5;
• tempi e luoghi di accesso alle informazioni;
• modalità precise di partecipazione del pubblico.

Il pubblico interessato deve avere accesso, entro scadenze ragionevoli, alle informazioni raccolte, ai principali rapporti e consulenze e alle ulteriori informazioni ambientali rilevanti per la decisione. Deve inoltre poter presentare osservazioni e pareri quando tutte le opzioni sono ancora aperte, prima dell’adozione della decisione finale. Gli Stati membri definiscono le forme concrete di informazione e consultazione e devono fissare scadenze adeguate, tali da consentire una partecipazione effettiva.

Consultazione transfrontaliera

L’articolo 7 prevede una procedura rafforzata quando un progetto possa avere effetti significativi sull’ambiente di un altro Stato membro, o quando quest’ultimo chieda di essere coinvolto. Lo Stato in cui il progetto è previsto deve trasmettere allo Stato potenzialmente interessato, quanto prima e comunque non più tardi del momento in cui informa il proprio pubblico, una descrizione del progetto con le informazioni disponibili sugli impatti transfrontalieri e la natura della decisione possibile.

Se lo Stato coinvolto dichiara di voler partecipare, riceve anche le informazioni previste dall’articolo 6, paragrafi 2 e 3, lettere a) e b). Entrambi gli Stati devono:

• mettere le informazioni a disposizione delle autorità e del pubblico interessato nel territorio dello Stato coinvolto;
• consentire la trasmissione di pareri entro un termine ragionevole prima dell’autorizzazione;
• avviare consultazioni sugli effetti transfrontalieri e sulle misure di mitigazione o eliminazione;
• adottare modalità attuative idonee a garantire una partecipazione effettiva del pubblico del Paese coinvolto.

Considerazione dei risultati e trasparenza della decisione

L’articolo 8 impone che i risultati delle consultazioni e tutte le informazioni raccolte ai sensi degli articoli 5, 6 e 7 siano tenuti in conto nella procedura di autorizzazione. La direttiva non si limita dunque a garantire informazione e partecipazione, ma richiede che tali contributi incidano effettivamente sul processo decisionale.

L’articolo 9 disciplina la fase finale: la decisione di autorizzazione o di rigetto deve essere comunicata al pubblico e devono essere resi disponibili il contenuto della decisione, le eventuali condizioni, i motivi e le considerazioni principali, incluse le informazioni sulla partecipazione del pubblico, nonché le principali misure di mitigazione se necessarie. In caso di consultazione transfrontaliera, lo Stato consultato deve ricevere le stesse informazioni e renderle disponibili al proprio pubblico interessato.

Riservatezza

L’articolo 10 chiarisce che la direttiva non pregiudica le restrizioni nazionali in materia di riservatezza commerciale e industriale, compresa la proprietà intellettuale, né quelle relative alla tutela dell’interesse pubblico. Nella cooperazione transfrontaliera, l’invio e il ricevimento delle informazioni restano soggetti alle restrizioni vigenti nello Stato in cui il progetto è proposto.

Accesso alla giustizia

L’articolo 11 introduce un obbligo di tutela giurisdizionale o equivalente. Gli Stati membri devono garantire al pubblico interessato l’accesso a una procedura di ricorso davanti a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni rientranti nelle disposizioni sulla partecipazione del pubblico.

Gli Stati membri conservano discrezionalità nel definire:

• la fase del procedimento in cui le contestazioni possono essere proposte;
• il significato di interesse sufficiente e di violazione di un diritto.

Tale discrezionalità è però limitata dall’obiettivo di assicurare un ampio accesso alla giustizia. Le ONG ambientaliste sono considerate, in ogni caso, portatrici di un interesse sufficiente e titolari di diritti suscettibili di essere lesi. La procedura di ricorso deve essere giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa. Gli Stati membri devono inoltre mettere a disposizione del pubblico informazioni pratiche sull’accesso ai rimedi amministrativi e giurisdizionali.

Coordinamento, monitoraggio e rapporti con altri atti

L’articolo 12 prevede lo scambio di informazioni sull’esperienza applicativa tra Stati membri e Commissione, con particolare riguardo alle soglie e ai criteri adottati per lo screening dei progetti dell’allegato II. Sulla base di tale scambio, la Commissione può presentare ulteriori proposte per garantire un’applicazione sufficientemente coordinata della direttiva.

L’articolo 13 impone agli Stati membri di comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni nazionali di recepimento.

Abrogazione della direttiva 85/337/CEE e decorrenza

L’articolo 14 abroga la direttiva 85/337/CEE, come modificata dalle direttive elencate nell’allegato V, parte A, con salvezza degli obblighi relativi ai termini di recepimento delle direttive richiamate nell’allegato V, parte B. I riferimenti alla direttiva abrogata devono intendersi fatti alla presente direttiva secondo la tavola di concordanza dell’allegato VI.

L’articolo 15 stabilisce che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. L’articolo 16 precisa che i destinatari sono gli Stati membri.

Profili pratici di interesse per professionisti italiani

Per avvocati e commercialisti, la direttiva rileva soprattutto per:

• l’individuazione dei progetti soggetti a VIA obbligatoria o a screening;
• la gestione delle informazioni tecniche richieste al committente e della documentazione ambientale;
• la partecipazione procedimentale del pubblico e delle autorità ambientali;
• la disciplina dei progetti con effetti transfrontalieri;
• il coordinamento con i procedimenti autorizzatori nazionali e con gli obblighi di accesso alla giustizia.

La direttiva lascia agli Stati membri ampi margini nella scelta delle forme procedurali, ma impone risultati minimi vincolanti in termini di prevenzione, trasparenza, partecipazione e controllo giurisdizionale.