Circolare numero 168 del 7-7-1992

Istruzioni operative per la programmazione e la verbalizzazione delle ispezioni di vigilanza

La circolare interviene per rendere più analitica e uniforme l’intera attività ispettiva, dalla programmazione all’espletamento, anche alla luce dell’evoluzione delle informazioni disponibili presso l’Istituto, delle convenzioni con altre amministrazioni e dell’entrata in vigore dell’art. 19 della L. 413/1991 in tema di segnalazione alla Guardia di Finanza di possibili evasioni fiscali. L’obiettivo dichiarato resta l’individuazione delle aree a rischio, l’emersione del sommerso e l’incremento del gettito contributivo corrente.

Programmazione delle ispezioni e analisi preliminare

La fase programmatoria non va intesa come un momento statico, ma come un processo di continuo adeguamento alle finalità dell’azione di vigilanza. In coerenza con la circolare n. 21 del 28.1.1991, il programma mensile deve essere preceduto da un esame critico dei risultati ottenuti nei periodi precedenti e da un’analisi selettiva di tutte le informazioni disponibili.

In particolare, i responsabili di area devono promuovere riunioni preliminari con gli ispettori per valutare:

• il grado di realizzazione del budget programmato, quale indice di efficienza dell’azione;
• la percentuale di accertamenti conclusi con esito negativo rispetto a quelli effettuati, quale possibile indice di una programmazione non pienamente mirata;
• la quantità di ispezioni assegnate ma non ancora iniziate o concluse, così da mantenere aggiornata la capacità operativa del reparto.

Per supportare queste valutazioni, è richiamata una procedura sperimentale di rilevazione dei risultati di ciascuna ispezione. In questa prospettiva è opportuno codificare sin dall’inizio le ispezioni programmate, tenendo conto sia delle modalità di svolgimento sia delle cause che hanno generato l’indagine.

Informazioni da utilizzare per la selezione delle pratiche

Nella definizione della programmazione occorre valorizzare tutte le fonti informative disponibili, interne ed esterne all’Ente. Tra gli elementi espressamente richiamati figurano:

• le liste delle scoperture contributive;
• i differenziali retributivi INPS-ISTAT in determinati settori;
• le domande di condono presentate da aziende sconosciute all’Istituto;
• le notizie provenienti dagli altri reparti della Sede, in particolare dal reparto Riscossione contributi, competente sui comportamenti aziendali;
• i dati desumibili dagli archivi di altri enti consultabili per via telematica;
• le liste fornite dalla Direzione Generale, tra cui quelle relative a cantieri edili, liberi professionisti e, a breve, i modelli 770.

La circolare sottolinea inoltre la necessità di sviluppare sinergie con altri enti deputati alla vigilanza, come Ispettorato del lavoro, INAIL e SCAU, per ottimizzare l’impiego della forza ispettiva.

Assegnazione individuale delle pratiche e gestione della forza ispettiva

Dopo la definizione della programmazione mensile, il responsabile di area deve procedere alla distribuzione delle pratiche ai singoli ispettori, tenendo conto:

• dei carichi di lavoro residui di ciascun ispettore;
• della dimensione dell’azienda da ispezionare;
• delle presumibili difficoltà dell’indagine;
• della necessità di concludere l’attività nel più breve tempo possibile e comunque entro la validità del programma.

L’indicazione centrale è evitare accumuli di giacenze, sia di pratiche non iniziate sia di accertamenti già avviati ma non conclusi. Se necessario, gli ispettori incaricati devono essere coinvolti direttamente per adottare iniziative volte ad accelerare la definizione delle pratiche, anche attraverso l’integrazione della forza ispettiva inizialmente assegnata.

Contenuto del mod. Vig.4 e documentazione di corredo

All’atto dell’assegnazione il mod. Vig.4, che riporta la data di consegna, deve essere corredato di tutti gli elementi utili a orientare l’indagine. In particolare devono risultare:

• le modalità e le cause che hanno determinato l’ispezione, secondo la codifica richiamata;
• lo stato della contribuzione con l’Istituto;
• l’elenco di eventuali scoperture;
• la situazione dell’archivio recupero crediti;
• la posizione dell’azienda nei confronti di altri enti e amministrazioni, ricavabile tramite collegamenti telematici;
• la data dell’ultima verifica ispettiva.

La compilazione della pagina interna del Vig.4 è ritenuta superflua e può essere destinata ad altre annotazioni utili allo svolgimento dell’accertamento.

Mandato ispettivo e limiti dell’oggetto dell’indagine

Il mandato conferito all’ispettore, da esplicitare sul Vig.4, deve essere normalmente generico. Mandati specifici sono considerati del tutto eccezionali e, di regola, vengono disposti dalla Direzione Generale o dalle Direzioni Regionali nell’ambito di particolari piani di attività, comunque da comunicare alla Direzione Generale.

Anche quando l’ispezione sia finalizzata a verifiche mirate, ad esempio sull’esatto inquadramento dell’azienda o sui rimborsi di DM passivi, l’attività non può limitarsi alla sola fattispecie indicata, ma deve estendersi alla posizione contributiva complessiva dell’azienda.

Preparazione del primo accesso e raccolta delle dichiarazioni

La circolare ribadisce che la preparazione dell’ispezione deve iniziare già con l’esame del fascicolo e della documentazione allegata. Ciò serve a compiere, per quanto possibile, un primo controllo sulla correttezza e sulla correntezza contributiva, così da individuare eventuali cause di evasione ed evitare che l’accesso in ditta si riduca a un mero controllo contabile.

Nel primo accesso, soprattutto in aziende di dimensioni rilevanti o con articolazione territoriale complessa, occorre programmare in modo adeguato le risorse e preservare l’effetto sorpresa, assicurando al contempo tutti gli atti necessari a non vanificare l’ispezione, tra cui:

• acquisizione delle dichiarazioni;
• rilevazione delle presenze;
• riscontro con i documenti di rito.

Pur in presenza di organici ridotti, si evidenzia l’opportunità che al primo accesso siano presenti almeno due ispettori. Successivamente la Sede valuta, in base alle fattispecie emerse, la forza ispettiva necessaria alla conclusione dell’indagine.

Interrogatorio dei lavoratori e delle rappresentanze sindacali

Le dichiarazioni devono essere normalmente acquisite durante la prima visita. Tuttavia, sulla base degli elementi emersi, gli ispettori possono proseguire gli interrogatori nei modi e nei tempi ritenuti opportuni fino al completo esaurimento delle acquisizioni ritenute necessarie.

La circolare precisa che di tale circostanza deve essere fatta espressa menzione negli atti dell’accertamento, soprattutto quando gli interrogatori risultino funzionali a chiarire elementi emersi dall’escussione delle rappresentanze sindacali e/o degli stessi lavoratori.

Documentazione da esaminare e ampiezza del controllo

L’estensione della documentazione da visionare dipende dalle motivazioni che hanno originato l’accertamento e dalle risultanze dell’esame preliminare del fascicolo. In ogni caso, in funzione della lotta all’evasione e all’elusione contributiva, devono essere sempre esaminati:

• i documenti di rito;
• i contratti di lavoro applicati;
• la documentazione contabile;
• la documentazione fiscale dell’azienda.

L’ampiezza dei controlli e il periodo da coprire sono stabiliti caso per caso, ma se emergono forme di evasione o elusione il controllo deve estendersi a tutto il periodo prescrizionale.

Resoconto dell’attività svolta e gestione di rinvii o ostacoli

La circolare chiarisce che il resoconto giornaliero dell’attività svolta è richiesto soprattutto per le pratiche complesse o per quelle in cui l’azienda assume comportamenti impeditivi. Tale resoconto serve a documentare la successione temporale degli adempimenti e a rendere disponibili elementi utili in sede di ricorso amministrativo o giudiziario.

Devono risultare dagli atti:

• la data e il luogo degli interrogatori;
• la sede in cui è stata esaminata la documentazione, con i nominativi dei responsabili aziendali presenti;
• le eventuali interruzioni dell’accertamento, con indicazione delle cause e della data di ripresa.

La circolare ammette che, per cause oggettive sorte dopo l’assegnazione della pratica, come l’invio in missione dell’ispettore presso altre sedi o la sua indisponibilità, possa rendersi necessario un rinvio. In tal caso occorre valutarne attentamente l’opportunità, fino alla sostituzione dell’ispettore, annotando tutto anche sul mod. Vig.4.

Se la documentazione non è immediatamente reperibile perché custodita altrove, l’ispettore deve notificare un apposito atto formale indicando data e luogo dell’accertamento, anche presso lo studio di consulenza quando ritenuto opportuno. Il ricorso a tale invito è particolarmente necessario in caso di reticenza aziendale e anche ai fini della possibile configurazione dell’illecito amministrativo di cui all’art. 3 della legge n. 638/1983. Tali atti devono essere richiamati nel verbale definitivo.

Criteri per la redazione del verbale di accertamento

La redazione del verbale deve avvenire secondo criteri uniformi e utilizzando i moduli nell’ultima edizione. La necessità di uniformità è rafforzata dall’esigenza di trasmettere al Comando della Guardia di Finanza i fatti che possano integrare violazioni tributarie, secondo quanto già anticipato dalla circolare n. 121 del 6.5.1992.

L’accertamento si considera concluso quando l’ispettore ha esaminato tutto quanto necessario, sia rispetto alle finalità iniziali sia rispetto alla valutazione complessiva del comportamento aziendale in materia contributiva. Il verbale deve quindi contenere gli estremi della documentazione esaminata, lo stato iniziale della contribuzione e la descrizione delle irregolarità e omissioni riscontrate.

Struttura del verbale e contenuti delle singole pagine

Prima pagina

Devono risultare:

• la data iniziale dell’accertamento, corrispondente al primo accesso e documentata da atti concreti come dichiarazioni dei dipendenti o rilevazioni delle presenze;
• la data finale dell’accertamento, coincidente con la redazione del verbale e comprovata dalla sottoscrizione della ditta o dalla notifica immediata successiva mediante raccomandata A/R;
• la denominazione della ditta, i titolari, il legale rappresentante, il consulente e le persone presenti all’ispezione, anche se diverse tra loro;
• la natura e gli estremi dei documenti esaminati;
• il periodo complessivo oggetto di accertamento, di norma coincidente con il periodo prescrizionale o con quello decorrente dall’ultima indagine;
• gli stabilimenti o le località interessate.

Ulteriori notizie possono essere rinviate alle pagine dedicate all’esito dell’accertamento.

Pagine 2 e 3

Le sezioni sono articolate in quattro titoli, relativi a:

• situazione della forza lavoro come risultante dalle registrazioni di rito;
• adempimenti contributivi;
• controllo dei monti retributivi a livello globale e individuale.

Per i primi due titoli vanno indicati i periodi cui si riferiscono gli ultimi adempimenti contributivi effettuati al momento dell’accertamento. Quanto al controllo dei monti retributivi, la circolare osserva che l’aggiornamento degli archivi automatizzati, le procedure sui DM e O1M e la disponibilità telematica di dati del Fisco e di altre amministrazioni rendono tale sezione in parte superata, salvo i casi in cui emergano discordanze tra i dati dell’Istituto e quelli forniti dall’azienda. I dati rilevati devono comunque trovare adeguato riscontro nella parte descrittiva del verbale.

Pagine sull’esito dell’accertamento

Le pagine dedicate all’esito, numerate secondo le esigenze del caso, servono a esporre quanto emerso nell’indagine. Le omissioni devono essere articolate per punti in relazione alle singole materie trattate e in ciascun punto devono comparire:

• le motivazioni delle omissioni, con i riferimenti normativi legali e amministrativi;
• i documenti a sostegno delle contestazioni;
• l’importo degli imponibili non denunciati, distinto per periodo quando necessario;
• i lavoratori interessati;
• gli eventuali riflessi fiscali da segnalare alla Guardia di Finanza;
• l’ammontare degli addebiti per contributi e accessori.

La circolare evidenzia la necessità di motivazioni analitiche e riferimenti precisi ai documenti esaminati, soprattutto per contestazioni complesse come fringe benefits non assoggettati a contribuzione, riqualificazione di rapporti di lavoro autonomo come subordinato e disconoscimento di rapporti di lavoro.

Ultima pagina

L’ultima pagina deve contenere il riepilogo degli addebiti esposti in dettaglio e le formule di chiusura e sottoscrizione. Deve esservi piena corrispondenza tra gli importi riepilogativi e quelli analiticamente indicati nelle pagine precedenti.

Codifica allegata delle modalità, dell’origine e dell’oggetto delle indagini

L’allegato introduce una codifica delle indagini, articolata in tre componenti:

• la modalità di svolgimento dell’ispezione, ad esempio attività INPS svolta da soli ispettori o in forma congiunta con altri enti;
• l’organismo promotore dell’iniziativa, identificato con un codice specifico;
• l’origine dell’iniziativa, come controlli incrociati con dati fiscali o con altri enti, segnalazioni, fallimenti, scoperte contributive, indagini mirate a sorpresa o indagini mirate;
• l’oggetto del controllo, con codici relativi a settori quali maternità, disoccupazione, malattia, agricoltura, edilizia, ippodromi, discoteche, medici e assicurazioni.

La codifica è pensata per rendere omogenea la classificazione delle ispezioni e per consentire una più agevole lettura statistica e gestionale delle attività di vigilanza.