Provvedimento AGCM I848 n. 29894 del 16/11/2021

Clausole di gradimento nella promozione dell’editoria scolastica

Il provvedimento riguarda il procedimento I848, avviato dall’AGCM in relazione a possibili violazioni dell’articolo 101 TFUE derivanti da clausole contrattuali e accordi collettivi che limitavano la possibilità dei promotori editoriali scolastici di assumere incarichi per più editori concorrenti. L’Autorità ha accettato e reso obbligatori gli impegni presentati da AIE, ANARPE, De Agostini, Mondadori, Rizzoli e Pearson, chiudendo il procedimento senza accertare l’infrazione nei loro confronti. Il procedimento è rimasto aperto nei confronti di Zanichelli.

Parti e origine del procedimento

L’istruttoria è stata avviata il 1° dicembre 2020 nei confronti di De Agostini Scuola, Mondadori Education, Rizzoli Education, Pearson Italia e Zanichelli Editore, a seguito della segnalazione di un operatore del settore. Il procedimento riguardava le cosiddette clausole di gradimento presenti nei contratti tra editori e promotori, in base alle quali il promotore non poteva contrattualizzare un nuovo editore senza la preventiva autorizzazione dell’editore già rappresentato.

Il 16 febbraio 2021 l’Autorità ha esteso soggettivamente il procedimento ad AIE e ANARPE e oggettivamente agli accordi economici collettivi sottoscritti dalle associazioni il 28 ottobre 1988 e il 27 novembre 2017. In particolare, l’AEC 2017 stabiliva che, salvo patto contrario, il promotore editoriale scolastico non potesse assumere incarichi di promozione per più preponenti concorrenti.

AIE rappresenta gli editori italiani e stranieri attivi in Italia, mentre ANARPE rappresenta agenti, dipendenti, concessionari e promotori editoriali, con circa 1.200 operatori aderenti e una copertura nazionale. Tra gli editori, nel 2020 De Agostini Scuola aveva realizzato un fatturato di 70,8 milioni di euro, Mondadori Education di 80 milioni, Rizzoli Education di 76,9 milioni, Pearson Italia di 105 milioni e Zanichelli di 170 milioni; Istituto Italiano Edizioni Atlas, controllata da Zanichelli, aveva realizzato 10,7 milioni di euro.

Mercato rilevante e caratteristiche economiche

L’Autorità ha circoscritto il mercato rilevante alla produzione e distribuzione dei libri di testo per la scuola secondaria, ossia scuole medie e superiori. Tale mercato è stato distinto da quello dei libri per la scuola primaria in ragione della diversa regolamentazione dei prezzi, dei diversi soggetti che sostengono la spesa e della differente struttura dell’offerta.

Per la scuola secondaria, i libri sono acquistati dalle famiglie e il Ministro dell’istruzione stabilisce i tetti di spesa dell’intera dotazione libraria annuale. Per la scuola primaria, invece, l’acquisto compete alle amministrazioni comunali e sono i prezzi di vendita dei libri a essere oggetto di determinazione ministeriale.

Il mercato della scuola secondaria presenta domanda complessivamente stabile, scarsa dinamicità e un numero di operatori sostanzialmente invariato. Nel periodo 2018-2020 i primi quattro gruppi editoriali, Zanichelli-Loescher-Atlas, Gruppo Mondadori, Pearson e De Agostini Scuola, rappresentavano complessivamente oltre il 75% dell’offerta. Le quote individuali risultavano comprese, rispettivamente, nelle fasce 25-30%, 20-25%, 10-15% e 10-15%.

La domanda è mediata dai docenti: le famiglie sostengono il costo, ma la scelta dei testi è effettuata dagli insegnanti e deve essere approvata dal consiglio di istituto ai sensi del decreto legislativo n. 297/1994. Ne deriva una limitata elasticità della domanda rispetto al prezzo e un ruolo essenziale dell’attività dei promotori, incaricati di illustrare ai docenti caratteristiche e contenuti dei libri ai fini delle decisioni di adozione.

Inquadramento dei rapporti con i promotori

L’attività dei promotori editoriali scolastici può essere inquadrata come agenzia commerciale ai sensi dell’articolo 1742 del codice civile oppure come rapporto atipico di promozione, nel quale il collaboratore non conclude direttamente i contratti. Nella prassi i due modelli sono sostituibili e presentano formulazioni contrattuali in larga parte sovrapponibili.

Il rapporto può essere di monomandato, con impossibilità di assumere mandati da altri preponenti, oppure di plurimandato. Anche nel plurimandato, tuttavia, la clausola di gradimento obbligava il promotore a chiedere e ottenere l’autorizzazione dell’editore preponente prima di assumere un incarico concorrente. Spesso la clausola era accompagnata dall’obbligo di comunicare all’editore gli altri rapporti già esistenti.

In caso di monomandato, la clausola di gradimento poteva sovrapporsi a un obbligo di esclusiva. Nei rapporti di plurimandato, essa poteva funzionare come un’esclusiva di fatto, lasciando formalmente libero il promotore di assumere altri incarichi, ma subordinando tale possibilità al consenso discrezionale dell’editore già rappresentato.

Qualificazione concorrenziale delle condotte

L’Autorità ha qualificato le clausole come restrizioni verticali potenzialmente idonee a limitare l’operatività dei promotori e ad avere effetti escludenti nel mercato dell’editoria scolastica. Le clausole erano presenti nei contratti utilizzati da pressoché tutti gli editori, ma risultavano credibilmente esercitabili soprattutto dai maggiori gruppi, ciascuno dei quali poteva generare una quota rilevante del fatturato delle strutture di promozione.

Il rischio concorrenziale derivava dalla capacità degli editori principali di condizionare l’accesso dei concorrenti, soprattutto minori o nuovi entranti, alle reti commerciali e promozionali. Gli accordi collettivi AIE-ANARPE potevano inoltre uniformare l’organizzazione dei rapporti verticali su tutto il territorio nazionale, fungendo da fonte di obblighi, raccomandazioni o incentivi alla riproduzione delle restrizioni nei singoli contratti.

La contestazione è stata formulata ai sensi dell’articolo 101 TFUE, con applicazione del Regolamento (CE) n. 1/2003, oltre che nel quadro della legge n. 287/1990. L’Autorità ha ritenuto che, in assenza degli impegni, le restrizioni potessero incidere sul commercio tra Stati membri: pur riguardando rapporti localizzati tra editori e promotori, esse si applicavano sull’intero territorio nazionale e potevano ostacolare l’ingresso o l’espansione in Italia di operatori attivi in altri Stati membri.

Impegni di AIE e ANARPE

AIE e ANARPE hanno assunto impegni privi di scadenza, consistenti principalmente nella soppressione dall’articolo 2, comma 1, dell’AEC 2017 della previsione secondo cui il promotore non poteva operare per più preponenti concorrenti.

Le associazioni si sono impegnate inoltre a non introdurre un divieto analogo in un eventuale futuro accordo collettivo sostitutivo dell’AEC 2017. L’attuazione doveva avvenire mediante un addendum: AIE avrebbe dovuto far approvare la modifica dal Consiglio Generale entro 45 giorni dalla notifica del provvedimento, mentre ANARPE avrebbe dovuto procedere alla sottoscrizione entro 30 giorni.

Era prevista anche un’adeguata pubblicità della modifica. Le associazioni dovevano informare i propri associati via posta elettronica, pubblicare sui rispettivi siti istituzionali per 12 mesi un comunicato sulla modifica e mantenere consultabile la versione rettificata dell’AEC per tutta la durata dell’accordo.

L’Autorità ha ritenuto tali misure idonee a eliminare il rischio che l’accordo collettivo costituisse la base per obblighi o incentivi alla reintroduzione di divieti di concorrenza nei contratti individuali.

Impegni dei quattro editori

De Agostini, Mondadori, Rizzoli e Pearson hanno presentato ciascuno due impegni comportamentali. Il primo riguardava direttamente le clausole contestate; il secondo consisteva nell’impegno a votare, nelle sedi indicate da AIE, a favore della soppressione del divieto di concorrenza dall’AEC 2017.

Quanto al primo impegno, gli editori hanno rinunciato, per le cinque campagne adozionali relative agli anni scolastici 2022-2023, 2023-2024, 2024-2025, 2025-2026 e 2026-2027, all’esercizio delle clausole di gradimento presenti nei contratti con tutti gli agenti e promotori delle rispettive reti, sia monomandatari sia plurimandatari.

La rinuncia si estendeva, ove prevista, alla clausola di esclusiva e ai nuovi contratti sottoscritti dopo la notifica del provvedimento, fino alla scadenza della quinta campagna adozionale. Mondadori, Rizzoli e Pearson hanno rinunciato anche alle facoltà collegate alla clausola, compreso l’obbligo del promotore o agente di informare l’editore sugli altri editori per i quali svolgeva attività.

Mondadori si è inoltre impegnata a non applicare, per la durata degli impegni, la disposizione dell’articolo 1743, seconda parte, del codice civile e la corrispondente previsione dell’AEC per gli agenti e rappresentanti commerciali, informando gli agenti di tale sospensione.

Gli editori dovevano comunicare ai propri agenti e promotori, entro termini compresi tra 10 e 30 giorni dalla notifica, la rinuncia all’esercizio delle clausole e la conseguente libertà di svolgere attività promozionale per altri editori concorrenti.

Market test e osservazioni dei terzi

Nel market test due operatori hanno sostenuto che gli impegni degli editori non eliminassero completamente gli ostacoli all’accesso degli editori minori alle reti promozionali. Secondo tali osservazioni, lo squilibrio economico tra grandi gruppi e strutture di promozione avrebbe potuto consentire ai primi di orientare di fatto le scelte commerciali delle reti anche senza esercitare formalmente le clausole.

È stato quindi richiesto di aggiungere obblighi espliciti diretti a impedire comportamenti sostanziali o indiretti con effetti equivalenti alle clausole contestate. I quattro editori hanno replicato che le osservazioni erano generiche, che il numero limitato di contributi confermava indirettamente l’idoneità degli impegni e che le misure richieste non sarebbero state facilmente attuabili o verificabili.

Mondadori, Rizzoli e Pearson hanno sottolineato che i loro impegni comprendevano anche la rinuncia all’obbligo di informativa, riducendo il rischio di forme indirette di esercizio della clausola. AIE e ANARPE non hanno replicato, ritenendo le osservazioni non pertinenti ai propri impegni.

Valutazione dell’Autorità sugli impegni

L’Autorità ha ritenuto gli impegni delle associazioni idonei, proporzionati e sufficienti a rimuovere le preoccupazioni concorrenziali relative agli accordi collettivi. La soppressione del divieto dall’AEC 2017 e l’impegno a non reintrodurlo in accordi futuri eliminavano il rischio di una standardizzazione restrittiva dei rapporti verticali.

Gli impegni dei quattro editori sono stati ritenuti semplici, immediati e proporzionati rispetto alle condotte oggetto dell’avvio. La rinuncia generalizzata all’esercizio delle clausole per un intero ciclo quinquennale della scuola superiore avrebbe consentito la riorganizzazione dei rapporti tra editori e promotori secondo modalità potenzialmente meno restrittive.

L’Autorità ha osservato che, una volta assunti nuovi incarichi durante il periodo di efficacia degli impegni, la loro eventuale scadenza non avrebbe potuto incidere retroattivamente su tali rapporti, poiché erano stati conclusi in assenza del vincolo derivante dalle clausole.

Le preoccupazioni dei terzi relative a condotte di fatto ulteriori rispetto all’esercizio formale delle clausole sono state considerate marginali e generiche. L’Autorità ha comunque precisato che qualsiasi comportamento dei quattro editori volto a limitare, durante il periodo di validità, la facoltà dei promotori di assumere ulteriori mandati avrebbe potuto configurare un’inottemperanza agli impegni.

Esito procedimentale e obblighi successivi

Ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990, l’AGCM ha reso obbligatori gli impegni presentati da AIE, ANARPE, De Agostini, Mondadori, Rizzoli e Pearson e ha chiuso il procedimento nei loro confronti senza accertare l’infrazione.

La chiusura senza accertamento non equivale a una valutazione di insussistenza della violazione, ma deriva dalla ritenuta idoneità degli impegni a far venir meno i profili anticoncorrenziali oggetto dell’istruttoria. Le parti interessate dovevano trasmettere all’Autorità una relazione sulle azioni intraprese per dare esecuzione agli impegni entro il 31 marzo 2022.

Il procedimento è proseguito nei confronti di Zanichelli Editore, poiché gli impegni presentati dalla società il 26 maggio 2021 erano stati rigettati con precedente delibera del 22 giugno 2021. Nei confronti di Zanichelli restava quindi da valutare nel merito la possibile violazione dell’articolo 101 TFUE.