Sentenza n. 984/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

L’AGCM ha dedotto, con un’unica articolata censura, la violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dell’art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022, nonché eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria. Secondo l’Autorità, la proroga delle concessioni balneari, disposta in assenza dell’indizione di procedure selettive, era incompatibile con i principi unionali di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, imparzialità, trasparenza e concorrenza. Il Comune ha eccepito il difetto di ius postulandi del difensore dell’AGCM, l’improcedibilità per mancata impugnazione della determina dirigenziale attuativa e la sopravvenuta carenza di interesse in ragione della successiva disciplina legislativa che avrebbe prorogato le concessioni fino al 30 settembre 2027. Nel merito, ha invocato circostanze ostative alle gare, tra cui la pendenza di contenziosi e la necessità di approvare previamente il Piano di Utilizzazione dell’Arenile. I concessionari hanno sostenuto, tra l’altro, la natura contrattuale dei rapporti concessori e la perdurante efficacia dei relativi titoli.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Ha respinto l’eccezione relativa al difetto di ius postulandi, ritenendo sussistenti i presupposti eccezionali per il patrocinio dell’AGCM da parte di avvocati del libero foro, in considerazione del potenziale conflitto di interessi dell’Avvocatura dello Stato. Ha inoltre ritenuto applicabile l’errore scusabile, alla luce dell’overruling dell’Adunanza Plenaria n. 11/2025 sulla non applicabilità dell’art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo, così salvaguardando il diritto di difesa dell’Autorità. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse, affermando che l’AGCM conserva interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti anche dopo l’esaurimento della loro efficacia, ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, l. n. 287/1990, per orientare l’azione amministrativa futura e tutelare il corretto assetto concorrenziale. Ha ritenuto non necessaria l’impugnazione autonoma della determina dirigenziale, poiché essa costituiva atto meramente esecutivo e confermativo della delibera di Giunta, con rapporto di consequenzialità immediata, diretta e necessaria; l’eventuale annullamento dell’atto presupposto avrebbe quindi prodotto l’effetto caducante dell’atto attuativo. Nel merito, il TAR ha affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative contrastano con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi degli artt. 49 e 56 TFUE e devono essere disapplicate dalle amministrazioni. L’art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022 è stato interpretato restrittivamente: la proroga tecnica è ammessa solo per amministrazioni che abbiano già indetto la procedura o deliberato di indirla in tempi brevissimi. Il Comune, essendo ancora in una fase preliminare di predisposizione degli atti di gara, non poteva prorogare le concessioni. Né la pendenza di contenziosi, né la necessità di approvare il PUA, né l’assenza di un completo riordino normativo potevano giustificare il differimento delle gare. Le concessioni avrebbero dovuto essere affidate mediante procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 5 R.D. 1611/1933

  Consente, in casi eccezionali, alle amministrazioni dello Stato di avvalersi del patrocinio di avvocati del libero foro; il TAR ha ritenuto integrato il presupposto del potenziale conflitto di interessi dell’Avvocatura dello Stato.

• art. 37 c.p.a.

  Consente di valutare l’errore scusabile; il TAR lo ha applicato per evitare che l’overruling sull’inammissibilità derivante dal difetto di ius postulandi producesse una decadenza imprevedibile e lesiva del diritto di difesa.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Richiamato in relazione al rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile; il TAR ha esaminato, alla luce dell’Adunanza Plenaria n. 11/2025, la non applicabilità dell’art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo.

• art. 21-bis, comma 1, l. 287/1990

  Fondamento dell’interesse dell’AGCM ad agire per la tutela del corretto assetto concorrenziale, interesse che permane anche dopo la cessazione degli effetti dell’atto impugnato.

• art. 50, comma 3, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla contestazione della tardività e della mancata notificazione dell’intervento ad opponendum; la questione è stata ritenuta assorbibile per l’infondatezza delle difese dell’interveniente.

• art. 3, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Interpretato restrittivamente: la proroga tecnica delle concessioni è ammissibile soltanto quando l’amministrazione abbia già indetto la gara o abbia deliberato di indirla in tempi brevissimi.

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Le modifiche successive, comprese quelle introdotte dal d.l. n. 131/2024, non possono essere applicate quando determinano proroghe incompatibili con il diritto dell’Unione europea.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

  Impone, per l’utilizzo di risorse naturali scarse mediante concessioni, una procedura selettiva imparziale e trasparente, senza rinnovi automatici o vantaggi indebiti al concessionario uscente.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime quando la risorsa pubblica è scarsa e l’attività presenta rilevanza economica e, potenzialmente, transfrontaliera.

• d.lgs. 59/2010

  Ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva servizi; il TAR ha ritenuto direttamente applicabili i principi della direttiva in materia di selezione delle concessioni.

• d.lgs. 53/2010

  Richiamato dal TAR in relazione al recepimento della direttiva 2006/123/CE e alla piena applicabilità dei principi unionali alle istanze di proroga.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione.

  Il TAR ha richiamato il contrasto interpretativo sulla sua applicabilità al processo amministrativo e la soluzione dell’Adunanza Plenaria n. 11/2025, che ne ha escluso l’applicazione, valorizzando tuttavia l’errore scusabile.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche o legislative delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quando riguardano una risorsa naturale scarsa, contrastano con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi degli artt. 49 e 56 TFUE e devono essere disapplicate dalle amministrazioni e dal giudice nazionale.
• L’amministrazione concedente deve indire una procedura selettiva trasparente, imparziale e non discriminatoria per l’affidamento di concessioni demaniali marittime; la sola pendenza di contenziosi, la necessità di adottare un piano dell’arenile o l’assenza di un completo riordino normativo non giustificano il differimento indefinito delle gare.
• La proroga tecnica prevista dall’art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022 può operare soltanto quando l’amministrazione abbia già indetto la procedura selettiva o abbia deliberato concretamente di indirla in tempi brevissimi; non è sufficiente una mera attività preliminare di predisposizione degli atti di gara.
• Quando un atto successivo è meramente esecutivo e confermativo dell’atto presupposto, senza nuove valutazioni di interessi o coinvolgimento di soggetti diversi, il ricorrente può limitarsi a impugnare l’atto a monte; l’annullamento di quest’ultimo determina l’effetto caducante dell’atto attuativo.
• L’interesse dell’AGCM ad agire ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, della l. n. 287/1990 permane anche dopo la cessazione degli effetti dell’atto impugnato, quando l’accertamento dell’illegittimità è funzionale alla tutela del corretto assetto concorrenziale e all’orientamento dell’azione amministrativa futura.
• In presenza di un mutamento giurisprudenziale imprevedibile e sfavorevole sulle condizioni processuali, l’errore scusabile può essere riconosciuto per evitare la decadenza dell’azione esercitata secondo l’interpretazione giurisprudenziale precedentemente consolidata.

Come è indicizzato