Sentenza n. 2605/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso di rilascio e il permesso di costruire relativi alla realizzazione, mediante titolo edilizio diretto, di un edificio residenziale di tre piani fuori terra con piano interrato destinato ad autorimesse, cantine e locali tecnici. Il Comune aveva subordinato il rilascio del titolo al reperimento o alla monetizzazione di dotazioni aggiuntive per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico, quantificando tale monetizzazione in € 124.481,75. La società ha dedotto la violazione dell’art. 9 della legge regionale Lombardia n. 12/2005, degli artt. 28 e 29 della legge n. 1150/1942, del D.M. n. 1444/1968, degli artt. 21 e 32 delle N.T.A. del P.G.T. di Rho, nonché eccesso di potere e difetto di motivazione. Secondo la ricorrente, l’intervento era soggetto a permesso di costruire ordinario in un ambito prevalentemente residenziale, non a pianificazione attuativa, permesso convenzionato o atto unilaterale d’obbligo; l’art. 32, comma 3, delle N.T.A., riferito a pianificazione attuativa e titoli convenzionati o accompagnati da atto d’obbligo, non poteva quindi fondare la richiesta di standard aggiuntivi. La somma era stata pagata al solo fine di ottenere il titolo, con espressa riserva di ripetizione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto ammissibile l’impugnazione, poiché il pagamento era stato effettuato senza acquiescenza e con espressa riserva di ripetizione. Nel merito, ha rilevato che il titolo richiesto e rilasciato era un permesso di costruire ordinario ex art. 10, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001, previsto dalle N.T.A. per l’ambito interessato. L’art. 32, comma 3, delle N.T.A. subordinava invece la dotazione di attrezzature pubbliche a pianificazione attuativa, permesso di costruire convenzionato o titolo accompagnato da atto unilaterale d’obbligo, fattispecie non assimilabili al permesso ordinario. Il permesso ordinario, diversamente dai titoli convenzionati o attuativi, è rilasciato all’esito di un accertamento vincolato di conformità urbanistico-edilizia e non consente di imporre obblighi patrimoniali ulteriori privi di base legale. Gli oneri aggiuntivi e la monetizzazione di standard possono essere imposti nei casi previsti dalla legge, tra cui la pianificazione attuativa, il permesso convenzionato e determinati mutamenti di destinazione d’uso, ma tale disciplina non è estensibile a una nuova costruzione assentita con titolo diretto. L’art. 9 della l.r. n. 12/2005 impone inoltre al piano dei servizi di assicurare una dotazione globale adeguata anche rispetto alla popolazione insediabile; tale dotazione generale costituisce la compensazione ordinaria per gli interventi diretti. La delibera comunale sugli oneri di urbanizzazione non poteva derogare alle N.T.A. e la successiva variante al P.G.T. era irrilevante perché non definitivamente approvata né entrata in vigore. Il TAR ha quindi annullato il permesso di costruire limitatamente all’imposizione dei € 124.481,75 e ha condannato il Comune alla restituzione della somma, con interessi ex art. 1284 c.c. dal pagamento alla proposizione della domanda e, successivamente, al tasso previsto dal quarto comma della medesima disposizione. Il Comune è stato inoltre condannato alle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori, e alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Il permesso di costruire ordinario costituisce il titolo edilizio diretto per gli interventi di nuova costruzione, il cui rilascio è subordinato all’accertamento vincolato della conformità urbanistico-edilizia.

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Il contributo di costruzione dovuto per il rilascio dei titoli edilizi diretti comprende gli oneri di urbanizzazione determinati secondo i parametri legislativi; la disposizione non fonda, per il permesso ordinario, un autonomo obbligo generalizzato di standard aggiuntivi.

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  La cessione di aree e la realizzazione o monetizzazione di opere e dotazioni ulteriori possono essere previste nell’ambito del permesso di costruire convenzionato, che costituisce una forma semplificata di pianificazione attuativa, non assimilabile al permesso ordinario.

• art. 9 l.r. Lombardia n. 12/2005

  i comuni redigono ed approvano il piano dei servizi al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale; in relazione alla popolazione stabilmente residente e a quella da insediare è comunque assicurata una dotazione minima di aree pari a diciotto metri quadrati per abitante

  Il piano dei servizi deve assicurare ex ante una dotazione adeguata anche alla popolazione insediabile; gli interventi edilizi diretti risultano ordinariamente compensati da tale dotazione generale.

• art. 43 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Prevede il contributo di costruzione per il rilascio dei titoli edilizi, senza contemplare per il permesso ordinario l’obbligo generalizzato di ulteriori oneri per attrezzature pubbliche.

• art. 44 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Stabilisce i parametri per gli oneri di urbanizzazione, che non possono essere ampliati mediante una richiesta comunale priva di specifico fondamento legislativo.

• art. 46, comma 1, lett. a), l.r. Lombardia n. 12/2005

  Consente la previsione di cessione o monetizzazione di standard ulteriori in presenza di pianificazione attuativa.

• art. 51, commi 4 e 5, l.r. Lombardia n. 12/2005

  un aumento ovvero una variazione del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale

  La possibilità di imporre standard aggiuntivi è prevista, tra l’altro, per mutamenti di destinazione d’uso che determinino un aumento o una variazione del fabbisogno; tale disciplina non è estensibile alle nuove costruzioni realizzate ex novo con titolo diretto.

• art. 13, comma 11, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Le disposizioni della variante urbanistica non producono effetti prima dell’approvazione definitiva e della pubblicazione necessaria alla loro entrata in vigore.

• art. 23 Costituzione

  Non possono essere imposte prestazioni patrimoniali in assenza di una base legale; il Comune non può quindi imporre a un beneficiario di permesso ordinario standard aggiuntivi privi di fondamento legislativo.

• art. 1284 c.c.

  La somma da restituire costituisce debito di valuta e produce gli interessi al tasso legale dal versamento, con applicazione del quarto comma dalla proposizione della domanda giudiziale fino all’effettivo soddisfo.

• artt. 2033 e 2041 c.c.

  Sono richiamati quali fondamenti della domanda restitutoria della somma indebitamente richiesta e pagata.

Massime di principio

• Un Comune non può imporre la cessione o la monetizzazione di standard urbanistici aggiuntivi al beneficiario di un permesso di costruire ordinario quando la disciplina legislativa e urbanistica collega tali obblighi esclusivamente alla pianificazione attuativa, al permesso di costruire convenzionato o a un titolo accompagnato da atto unilaterale d’obbligo.
• Il permesso di costruire ordinario e il permesso di costruire convenzionato sono istituti distinti: il primo è un titolo diretto rilasciato all’esito di un accertamento vincolato di conformità urbanistico-edilizia, mentre il secondo costituisce una forma semplificata di pianificazione attuativa e può comportare obblighi ulteriori di cessione o realizzazione di aree e opere.
• La monetizzazione degli standard presuppone che lo standard sia già legittimamente dovuto; la regola secondo cui la sua conversione monetaria non costituisce, di per sé, prestazione patrimoniale imposta non consente all’amministrazione di introdurre unilateralmente l’obbligo sostanziale di uno standard aggiuntivo privo di base legale.
• La dotazione globale di aree per servizi prevista dal piano dei servizi, dimensionata anche in relazione alla popolazione insediabile, costituisce la compensazione ordinaria degli interventi edilizi realizzati mediante titolo diretto e impedisce di imporre ulteriori oneri non previsti dalla legge o da una disciplina urbanistica validamente applicabile.
• Una relazione istruttoria o illustrativa allegata a una delibera comunale di aggiornamento degli oneri non può derogare alle disposizioni precettive delle N.T.A. né ampliare il presupposto applicativo degli oneri urbanistici.
• Il pagamento di una somma richiesta dall’amministrazione per ottenere il rilascio del titolo edilizio non comporta acquiescenza quando sia effettuato con espressa riserva di contestazione e di ripetizione.

Come è indicizzato