Sentenza n. 695/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 sulla certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 sulle linee guida per il ripiano, gli accordi Stato-Regioni del 2019 e del 2022, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e il provvedimento della Regione Veneto che ha individuato le aziende soggette a ripiano e i relativi importi. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale e l’incompatibilità del meccanismo di payback con i principi euro-unitari, la retroattività della disciplina, la lesione del legittimo affidamento, la violazione delle tempistiche, dei principi di proporzionalità e concorrenza e della normativa europea sui contratti pubblici. Ha inoltre contestato il difetto di istruttoria e di motivazione nell’utilizzo dei dati del modello CE, nella mancata distinzione tra costi dei beni e costi dei servizi accessori e nel calcolo del fatturato al lordo dell’IVA. Quanto al provvedimento regionale, ha contestato l’individuazione dell’impresa e la quantificazione della somma dovuta.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte agli atti statali e agli accordi Stato-Regioni. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e precedenti conformi della stessa Sezione, ha ritenuto il payback per gli anni 2015-2018 una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo solidaristico, conforme alla riserva di legge e non lesiva del principio di irretroattività o del legittimo affidamento. Le imprese erano infatti consapevoli, fin dal 2015, dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di superamento; le disposizioni successive hanno reso operative procedure già previste. Sono state respinte anche le censure fondate sul diritto dell’Unione europea, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi dell’impresa, in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale, senza incidere sul contenuto dei contratti o sull’esito delle gare. Non è stata dimostrata la non remuneratività delle offerte né una compressione tale da azzerare i margini di utile, sicché non ricorrevano i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il TAR ha ritenuto legittimi e ragionevoli i criteri contabili adottati dai decreti ministeriali: la corretta contabilizzazione dei servizi accessori gravava sulle imprese e il riferimento al fatturato lordo IVA era coerente con il costo effettivamente sostenuto dal SSN. Quanto al provvedimento regionale, il giudice ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, poiché l’atto applicativo si limita a recepire dati contabili e a compiere operazioni matematiche vincolate, dando luogo a un rapporto patrimoniale riconducibile a un diritto soggettivo; la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Costituisce la base normativa del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici e del meccanismo di ripiano del superamento.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina del payback individua soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo solidaristico.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda sulla quale il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la motivazione mediante richiamo a precedenti conformi, quando il collegio ne condivide integralmente le argomentazioni.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell’affidamento quando gli operatori fossero già consapevoli dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di superamento.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico parametrato alla spesa sanitaria e al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale; la sua applicazione non altera, di per sé, il contenuto dei singoli contratti pubblici né l’esito delle gare.
• La deduzione di una violazione dei principi europei di concorrenza e proporzionalità non è sufficiente se l’impresa non dimostra concretamente che il payback abbia reso non remunerative le offerte o abbia azzerato i margini di utile; in assenza di dubbi interpretativi rilevanti non è necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
• È legittimo utilizzare dati contabili uniformi, compresi quelli risultanti dal modello CE e il fatturato al lordo dell’IVA, per quantificare lo scostamento dal tetto di spesa e la quota di ripiano, purché i criteri siano predeterminati e ragionevoli; la corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori grava sull’impresa.
• La controversia sul provvedimento regionale che individua l’impresa obbligata al payback e quantifica l’importo dovuto appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione svolge un’attività vincolata e meramente tecnico-contabile, senza esercizio di discrezionalità amministrativa, incidendo su un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale.
• Il giudice amministrativo che dichiara il difetto di giurisdizione deve indicare la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario secondo il meccanismo della translatio iudicii previsto dall’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato