L.R. Sardegna 11/2006

Programmazione, bilancio e contabilità della Regione Sardegna

La legge definisce il sistema di programmazione economico-finanziaria, di bilancio e di contabilità della Regione autonoma della Sardegna. La disciplina riguarda esclusivamente il territorio regionale e si articola in strumenti di programmazione, regole di formazione del bilancio, gestione finanziaria, rendicontazione e controlli.

Strumenti della programmazione finanziaria

La legge individua come strumenti fondamentali:

• il Programma regionale di sviluppo (PRS);
• il Documento annuale di programmazione economica e finanziaria (DAPEF);
• la legge finanziaria;
• il bilancio annuale di previsione;
• il bilancio pluriennale;
• le leggi collegate alla manovra economico-finanziaria;
• il rendiconto generale.

Il sistema è costruito in modo da collegare gli obiettivi politici e di sviluppo con la quantificazione delle risorse, la loro allocazione nel bilancio e il successivo rendiconto.

Programma regionale di sviluppo (PRS)

Il PRS definisce, per l’intera legislatura, strategie, obiettivi generali e specifici per lo sviluppo economico e sociale della Regione, le principali linee progettuali e i risultati attesi. Deve inoltre stimare le risorse disponibili, indicare le fonti di copertura e individuare le eventuali modifiche legislative necessarie per l’attuazione.

All’inizio di ogni legislatura la Giunta regionale presenta il PRS al Consiglio regionale entro 180 giorni dal proprio insediamento. Il documento è corredato dall’analisi della situazione economica regionale, dal rapporto sullo stato di attuazione del PRS vigente e da specifici piani contro evasione ed elusione fiscale nel territorio regionale. Le eventuali entrate aggiuntive derivanti da tali piani sono destinate prioritariamente a politiche di riequilibrio territoriale, coesione e inclusione sociale.

Il PRS viene aggiornato annualmente attraverso il DAPEF.

DAPEF e aggiornamento annuale della programmazione

Il DAPEF aggiorna ogni anno il PRS e coordina i flussi finanziari pubblici con riferimento al bilancio pluriennale, determinando le risorse disponibili, comprese le entrate proprie.

Il documento contiene, in sintesi:

• i programmi e gli interventi da realizzare nel triennio di bilancio, con risultati attesi, quote di finanziamento e termine ultimo di rendicontazione a pena di disimpegno automatico;
• lo stato di attuazione di programmi e interventi, con indicazione del grado di realizzazione finanziario e fisico;
• gli indirizzi e le priorità politiche e normative da perseguire;
• le previsioni delle entrate, del ricorso all’indebitamento e del prelievo autonomo;
• i criteri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale;
• i programmi da finanziare con il bilancio pluriennale, inclusa l’attività degli enti e delle agenzie regionali.

Il DAPEF è approvato dalla Giunta regionale e trasmesso al Consiglio regionale secondo il procedimento previsto dalla legge.

Legge finanziaria e leggi collegate

La legge finanziaria serve a:

• adeguare il bilancio annuale e pluriennale agli obiettivi del DAPEF;
• autorizzare il limite massimo del ricorso al mercato finanziario;
• determinare, in apposite tabelle, quote di spesa, riduzioni o incrementi di autorizzazioni legislative, fondi speciali e rifinanziamenti;
• fissare l’importo massimo per il rinnovo dei contratti del personale regionale e degli enti strumentali;
• autorizzare nuovi interventi di spesa coerenti con la programmazione regionale;
• introdurre, nel testo oggi vigente, adeguamenti funzionali finalizzati al contenimento e razionalizzazione della spesa.

La legge finanziaria non può invece contenere norme che modifichino l’oggetto o le condizioni delle leggi di settore, né norme di organizzazione degli uffici o sullo stato giuridico ed economico del personale.

Accanto alla finanziaria, la Giunta presenta disegni di legge collegati alla manovra economico-finanziaria, funzionali agli obiettivi del PRS e del DAPEF.

Bilancio pluriennale e bilancio annuale

Il bilancio pluriennale copre almeno tre anni ed è predisposto nel rispetto del DAPEF. Esso indica le risorse che la Regione prevede di acquisire e impiegare, ma non autorizza di per sé a riscuotere entrate o effettuare spese, salvo alcune fattispecie espressamente autorizzatorie, tra cui spese correnti nei limiti statali, opere pubbliche, annualità e autorizzazioni pluriennali determinate con legge.

Il bilancio pluriennale è approvato con la stessa legge del bilancio annuale, viene aggiornato contestualmente alla predisposizione del bilancio di previsione e si ricostituisce nella sua estensione temporale.

Il bilancio annuale:

• è adottato con legge regionale;
• segue gli obiettivi e le priorità del DAPEF;
• indica entrata e spesa, con stati di previsione e quadro generale riassuntivo;
• ha anno finanziario dal 1° gennaio al 31 dicembre.

Classificazione del bilancio e unità previsionali di base

Entrate e spese sono classificate per titoli, categorie, unità previsionali di base e capitoli.

Le entrate sono distinte, tra l’altro, in tributi, trasferimenti correnti, entrate extratributarie, alienazioni e mutui. Le spese sono ripartite in spese correnti, in conto capitale, per rimborso prestiti e partite di giro, e sono ulteriormente classificate in funzioni obiettivo.

Il bilancio annuale è articolato in unità previsionali di base, che costituiscono aggregati organici di risorse affidati alla gestione di centri di responsabilità. I capitoli sono l’unità elementare per la gestione e la rendicontazione.

Equilibrio di bilancio e copertura finanziaria

La legge ammette che le spese autorizzate per l’impegno possano superare le entrate previste, purché il disavanzo sia coperto da mutui o altre forme di indebitamento.

Ogni legge regionale che comporti spese determinate deve indicare i mezzi per farvi fronte nel quadro del bilancio pluriennale. La copertura può essere assicurata mediante:

• utilizzo dei fondi speciali;
• riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
• nuove o maggiori entrate.

I disegni di legge e gli emendamenti della Giunta con effetti finanziari devono essere corredati da relazione tecnica sulla quantificazione di oneri e coperture; le commissioni consiliari possono richiederla anche su altre proposte legislative ed emendamenti.

Gestione delle entrate

L’entrata si considera accertata quando sono noti la ragione del credito, il debitore e l’ammontare. Le entrate da compartecipazioni ai tributi erariali sono accertate sulla base delle comunicazioni degli uffici finanziari dello Stato.

La riscossione avviene quando il pagamento è effettuato al tesoriere o ad altro soggetto autorizzato e la Ragioneria generale ne riceve comunicazione. Le reversali di incasso devono essere emesse entro 30 giorni dalla comunicazione della riscossione.

Per le entrate da assegnazioni statali, la competenza agli accertamenti è dell’Assessorato della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio.

Gestione delle spese: impegno, liquidazione e ordinazione

L’impegno nasce entro i limiti degli stanziamenti di competenza in presenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Per obbligazioni pluriennali l’impegno deve essere assunto nel bilancio pluriennale. Alcune spese sono impegnate automaticamente con l’approvazione del bilancio, come indennità degli organi regionali, funzionamento del Consiglio, trattamento economico del personale e somme riassegnate per residui perenti.

La liquidazione consiste nel riconoscimento del preciso ammontare dovuto, del creditore e della causale sulla base dei documenti giustificativi. Il pagamento è ordinato mediante ruoli di spesa fissa, mandati diretti, ordini di accreditamento, funzionari delegati o carte di credito, secondo le fattispecie previste.

Sono previsti anche:

• disimpegni entro 60 giorni dalla cessazione del vincolo giuridico;
• limitazioni all’assunzione di impegno e pagamento per il rispetto del patto di stabilità e della liquidità di tesoreria, con esclusione di alcune spese obbligatorie;
• particolari modalità di estinzione dei titoli di spesa, anche tramite accrediti e assegni non trasferibili.

Fondo di riserva, integrazioni e riassegnazioni

La disciplina prevede diversi fondi e meccanismi di variazione:

• fondo di riserva per spese obbligatorie e d’ordine;
• fondo per spese impreviste, utilizzabile solo in casi eccezionali, necessari e non rinviabili;
• fondo di riserva per la revisione prezzi e per i maggiori compensi derivanti da riserve nelle opere finanziate dalla Regione;
• fondi speciali di parte corrente e in conto capitale per finanziare leggi non ancora perfezionate;
• fondi speciali per la riassegnazione dei residui perenti presso le direzioni generali.

Sono inoltre disciplinate l’iscrizione di somme per restituzioni di tributi o somme percepite per conto terzi e la riassegnazione di recuperi e rimborsi ai capitoli di spesa originari.

Residui, perenzione ed esercizio successivo

I residui passivi sono le somme impegnate e non pagate entro la chiusura dell’esercizio. La legge stabilisce tempi diversi di perenzione amministrativa:

• per le spese correnti, dopo il secondo esercizio successivo;
• per le spese in conto capitale, dopo il quarto esercizio successivo, nei casi previsti.

Sono previste regole specifiche per la conservazione dei residui di appalti, opere pubbliche, programmi comunitari o statali, cofinanziamenti e somme vincolate. Le somme non impegnate o non riscosse sono trattate secondo regole differenziate, con possibilità di reiscrizione o mantenimento per i termini previsti dalla legge.

Per esigenze di semplificazione, per il mantenimento del residuo passivo oltre il secondo anno la legge di bilancio può fissare un limite minimo per singolo impegno; la disciplina originaria prevedeva una soglia di euro 1.000 per gli impegni riferiti all’esercizio 2008 e precedenti.

Indebitamento, prestiti e ristrutturazione del debito

La Regione può contrarre indebitamento per spese di investimento nei limiti di legge. La legge di autorizzazione deve indicare importo massimo, durata e tasso; l’ammortamento non può superare 30 anni.

Le rate di ammortamento complessive non possono superare annualmente le entrate tributarie ed extratributarie permanenti e non vincolate, al netto delle spese obbligatorie. I prestiti obbligazionari possono essere emessi sul mercato domestico o internazionale, in euro o altra valuta con copertura del rischio di cambio.

È disciplinata anche la ristrutturazione di finanziamenti e prestiti, con possibilità di estinzione anticipata e nuova contrazione entro certi limiti, nonché la cessione e cartolarizzazione dei crediti della Regione.

Consiglio regionale, enti e agenzie regionali

Il Consiglio regionale ha autonomia contabile e un proprio bilancio. Lo stanziamento per il suo funzionamento è trasferito secondo le modalità previste dalla legge e può essere utilizzato per l’anno successivo anche nelle eventuali economie e negli interessi attivi.

Gli enti e le agenzie regionali devono redigere bilanci, assestamenti e rendiconti conformi alla struttura dei corrispondenti documenti regionali, o comunque raccordati a essi. Ai fini del consolidamento dei conti pubblici devono effettuare elaborazioni sui flussi finanziari territoriali secondo le modalità fissate dall’Assessore competente.

Tesoreria regionale e servizio di tesoreria

Il servizio di tesoreria è affidato tramite convenzione con istituto o istituti di credito selezionati secondo la normativa sugli appalti pubblici di servizi. La convenzione deve prevedere, tra l’altro, gestione gratuita del servizio con rimborsi spese e compenso per servizi complementari, interessi sulle giacenze, anticipazioni di cassa, estensione del servizio ad altri enti e sanzioni per inadempimento.

La Tesoreria regionale riceve le entrate, effettua i pagamenti e gestisce le disponibilità liquide della Regione. La legge disciplina anche:

• la riscossione delle somme a titolo di deposito provvisorio;
• la gestione informatica del servizio di tesoreria;
• il pagamento dei titoli di spesa;
• la commutazione dei titoli non pagati in assegni;
• la contabilizzazione dei titoli collettivi parzialmente insoluti.

Controlli della Ragioneria generale e verifiche contabili

La Ragioneria generale tiene le scritture contabili, redige il rendiconto generale, verifica fondi e beni, controlla la regolarità contabile degli atti di impegno e assicura il monitoraggio del servizio di tesoreria.

La registrazione contabile è condizione di efficacia dell’atto. Il controllo si concentra sulla sussistenza dei requisiti di legge, sulla corretta imputazione, sul rispetto degli stanziamenti e sulla distinzione tra competenza e residui. È previsto un controllo successivo a campione sulla legalità della spesa.

Con specifica disciplina sugli “effetti dei rilievi”, se emergono vizi o irregolarità l’atto può essere oggetto di rilievo; in tal caso il dirigente responsabile può modificare, ritirare o confermare l’atto. Se il termine decorre senza determinazioni, l’atto non acquista efficacia. In alcuni casi, tassativamente indicati, non è ammesso l’ulteriore corso del provvedimento.

Contabilità economico-patrimoniale e rendiconto generale

La Regione adotta un sistema di contabilità economico-patrimoniale integrato con la contabilità finanziaria e un sistema di contabilità economico-analitica per il controllo interno di gestione.

Il rendiconto generale è presentato dalla Giunta al Consiglio entro il mese di luglio dell’anno successivo all’esercizio chiuso ed è composto da:

• conto del bilancio;
• stato patrimoniale;
• conto economico;
• nota integrativa.

Lo stato patrimoniale evidenzia attività e passività finanziarie, beni mobili e immobili, altre attività e passività e i punti di concordanza con la contabilità finanziaria. Il conto economico evidenzia i componenti positivi e negativi secondo la competenza economica. La nota integrativa descrive i criteri di valutazione e le variazioni patrimoniali.

Regime transitorio e decorrenze rilevanti

La legge prevede numerose decorrenze, molte delle quali ormai datate. Tra le principali:

• PRS e DAPEF si applicano dalla prima approvazione del PRS da parte del Consiglio;
• la classificazione del bilancio per strategie e funzioni obiettivo decorre dal 1° gennaio 2007;
• la contabilità economica era prevista in via sperimentale dal 2009 e poi a regime con la riforma della contabilità economica;
• l’esercizio provvisorio non può superare complessivamente quattro mesi;
• l’anno 2006 è stato oggetto di sospensione di varie regole sulla conservazione dei residui;
• sono previsti termini specifici per l’entrata in vigore della convenzione di tesoreria e delle direttive applicative su carte di credito, contabilità economica e altri istituti.

Abrogazioni e obsolescenza

La legge ha abrogato la precedente normativa regionale in materia di bilancio e contabilità, tra cui la legge regionale 5 maggio 1983, n. 11, e la legge regionale 9 giugno 1999, n. 23, oltre ad altre disposizioni puntuali.

Nel complesso, pur essendo formalmente una fonte di riferimento della contabilità regionale sarda, gran parte delle sue disposizioni è oggi superata da modifiche successive, da regole transitorie già esaurite o da riforme contabili più recenti; per gli utilizzi pratici attuali è quindi in larga misura una disciplina storicizzata e parzialmente deprecata.