L.R. Sardegna 10/2006

Tutela della salute e riordino del servizio sanitario della Sardegna

La legge ha riordinato il servizio sanitario regionale della Sardegna, definendone principi, soggetti, procedure di autorizzazione e accreditamento, programmazione, finanziamento e controlli. Il provvedimento è stato però abrogato con decorrenza 24 settembre 2020, per cui conserva rilievo solo per rapporti e fatti maturati nel periodo di vigenza.

Principi generali del servizio sanitario regionale

Il Servizio sanitario regionale (SSR) della Sardegna è stato configurato come parte del servizio sanitario nazionale, con la finalità di garantire la tutela della salute quale diritto fondamentale della persona e interesse della collettività. La disciplina ha posto al centro:

• la centralità della persona;
• l’universalità ed equità di accesso alle prestazioni;
• la globalità della copertura assistenziale.

La Regione ha dovuto assicurare i livelli essenziali e uniformi di assistenza sull’intero territorio regionale tramite ASL, aziende ospedaliero-universitarie di Cagliari e Sassari, Azienda ospedaliera “G. Brotzu”, IRCCS con sede in Sardegna, altri soggetti pubblici e privati accreditati e, successivamente, AREUS.

La legge ha inoltre imposto criteri di appropriatezza, efficacia ed economicità delle prestazioni a carico del SSR, escludendo quelle prive di necessità assistenziale, non dimostrabili scientificamente o non economicamente giustificabili rispetto ad alternative equivalenti.

Soggetti del sistema sanitario regionale

Il sistema regionale è stato articolato attorno a più soggetti istituzionali:

• ASL, dotate di personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica, patrimoniale, contabile e gestionale;
• aziende ospedaliero-universitarie di Cagliari e Sassari;
• Azienda ospedaliera di rilievo nazionale “G. Brotzu”;
• IRCCS con sede in Sardegna;
• soggetti pubblici e privati accreditati con accordi contrattuali;
• AREUS, aggiunta successivamente al testo originario.

Le ASL erano inizialmente individuate in otto ambiti territoriali corrispondenti alle ex province sarde indicate dalla legge.

Autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio delle strutture

La disciplina ha distinto tra:

• autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture sanitarie, nonché di trasferimento, ristrutturazione, ampliamento e completamento di strutture esistenti;
• autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie.

La Giunta regionale doveva stabilire ambito di applicazione, modalità e termini delle autorizzazioni, sulla base dei fabbisogni del Piano regionale dei servizi sanitari. Per la verifica di compatibilità delle nuove strutture la Regione si avvaleva del Nucleo tecnico per le autorizzazioni e gli accreditamenti.

Per l’esercizio delle attività sanitarie la Giunta determinava e aggiornava i requisiti minimi strutturali, tecnologici e organizzativi, nonché la periodicità dei controlli sulla loro permanenza. Le funzioni amministrative erano ripartite tra:

• comuni, per strutture ambulatoriali e studi professionali singoli o associati;
• Regione, per strutture a più elevata complessità.

Accreditamento istituzionale e rapporti contrattuali

Le strutture sanitarie pubbliche e private autorizzate, nonché i professionisti che volevano operare per conto del SSR, dovevano ottenere l’accreditamento istituzionale regionale.

La Giunta regionale definiva i criteri di accreditamento e i requisiti qualitativi aggiuntivi rispetto a quelli minimi. La legge richiedeva, tra l’altro:

• partecipazione dei cittadini e degli utenti;
• adeguata dotazione di personale;
• qualificazione professionale;
• partecipazione a programmi di accreditamento tra pari;
• valutazione sistematica di appropriatezza e qualità;
• rispetto delle incompatibilità del personale.

Era prevista una revisione degli accreditamenti provvisori esistenti, da avviare entro 90 giorni dall’entrata in vigore delle disposizioni regionali e da completare entro due anni. Fino al completamento della revisione non potevano essere autorizzate nuove strutture di media e grande complessità, salvo quelle previste dal Piano sanitario. Gli accordi e i contratti con le strutture accreditate dovevano essere stipulati dalle ASL entro i limiti della programmazione e della spesa regionale.

Tutela del diritto alla salute e partecipazione degli utenti

La Regione era tenuta a promuovere comunicazione, educazione e promozione della salute in collaborazione con scuola, ordini professionali, università, volontariato e cooperazione sociale. Doveva inoltre emanare linee guida per:

• Carte dei servizi;
• consenso informato;
• uffici di relazioni con il pubblico;
• uffici di pubblica tutela;
• punti di accesso unitario ai servizi sanitari.

Nelle aziende sanitarie erano istituiti:

• un Ufficio di pubblica tutela, retto da soggetto qualificato non dipendente del SSR;
• un ufficio relazioni con il pubblico;
• punti di accesso unitario dei servizi sanitari in ogni presidio ospedaliero e distretto.

Organizzazione delle ASL e assetto aziendale

Le ASL assicuravano assistenza sanitaria collettiva, distrettuale e ospedaliera tramite servizi direttamente gestiti. La loro organizzazione era demandata all’atto aziendale, che doveva definire struttura interna, responsabilità, modello dipartimentale, compiti dei direttori di dipartimento e di distretto, raccordi interaziendali e coordinamento dei servizi professionali.

Gli organi aziendali erano:

• direttore generale;
• collegio di direzione;
• collegio sindacale.

La Giunta regionale emanava gli indirizzi per gli atti aziendali; il direttore generale adottava o modificava l’atto sentita la Conferenza territoriale socio-sanitaria, con verifica di conformità della Regione. In caso di reiterata non conformità la Giunta poteva revocare il direttore generale o nominare un commissario ad acta.

Direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo

Il direttore generale era responsabile della gestione complessiva dell’azienda e ne rappresentava legalmente l’ente. La legge disciplinava nomina, conferma, revoca, sospensione cautelare, verifica dei risultati e decadenza anche in presenza di grave disavanzo, violazioni di legge o inattuazione del programma sanitario.

La Giunta regionale definiva i criteri per l’elenco degli idonei alla nomina e ulteriori parametri di valutazione per scegliere i direttori generali delle singole aziende.

Il direttore sanitario e il direttore amministrativo erano nominati dal direttore generale e dovevano possedere specifici requisiti di laurea, età massima di 65 anni ed esperienza dirigenziale quinquennale nel decennio precedente. Era prevista anche la formazione obbligatoria con certificato da produrre entro 18 mesi dalla nomina. La funzione di direzione sanitaria era incompatibile con l’attività assistenziale.

Organi di controllo e organi consultivi interni

Il collegio sindacale aveva vigilanza sulla regolarità amministrativa e contabile. La composizione e la durata erano differenziate per tipo di azienda, con disciplina specifica per ATS, Azienda “G. Brotzu”, AREUS e aziende ospedaliero-universitarie.

Era inoltre previsto il Consiglio delle professioni sanitarie, organismo consultivo-elettivo con funzioni di parere e proposta su materie previste dall’atto aziendale. Il Consiglio esprimeva pareri obbligatori, in particolare su attività assistenziali, investimenti, relazione sanitaria e programmi aziendali. La legge stabiliva durata triennale, composizione, quote di rappresentanza e modalità di elezione.

Il Collegio di direzione, disciplinato dagli atti aziendali, doveva includere personale sanitario convenzionato e concorrere al governo clinico, alla prevenzione dei conflitti di interesse, alla gestione delle liste di prenotazione, al miglioramento della qualità e alla collaborazione tra aziende.

Programmazione sanitaria regionale

Il Piano regionale dei servizi sanitari aveva durata triennale e costituiva il documento strategico per gli obiettivi di salute e di qualità del SSR. La proposta era predisposta dall’Assessore regionale competente, approvata dalla Giunta e presentata al Consiglio regionale entro il 30 giugno dell’ultimo anno di vigenza del piano in scadenza; il Consiglio doveva approvarlo entro il 31 ottobre successivo.

La programmazione richiedeva una vasta consultazione istituzionale e sociale, con coinvolgimento di Conferenza permanente per la programmazione sanitaria, sociale e socio-sanitaria, Consulta regionale, Università e ordini professionali.

Il Piano definiva, tra l’altro:

• condizioni di salute della popolazione;
• priorità di intervento;
• strumenti per migliorare la qualità assistenziale;
• indirizzi per formazione e valorizzazione delle risorse umane;
• risorse disponibili e attività da sviluppare;
• criteri di organizzazione in rete dei servizi;
• rete ospedaliera e distribuzione dei posti letto;
• priorità e obiettivi della programmazione locale.

Programmazione locale e organizzazione territoriale

La programmazione locale si articolava nel programma sanitario triennale e annuale adottato dal direttore generale dell’ATS, contestualmente al bilancio di previsione. Il programma triennale doveva essere approvato dalla Giunta regionale entro il 31 dicembre, previo parere della Commissione consiliare competente e della Conferenza Regione-enti locali.

I distretti socio-sanitari costituivano l’articolazione territoriale dell’area socio-sanitaria locale e il luogo dell’integrazione tra assistenza sanitaria e sociale. Essi erano dotati di autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanziaria, entro le risorse assegnate, e di contabilità separata. Il direttore di distretto elaborava il programma delle attività distrettuali, con parere del Comitato di distretto socio-sanitario.

Il comitato di distretto, composto dai sindaci dei comuni interessati, svolgeva funzioni di indirizzo, verifica e formulazione di pareri sul programma distrettuale e sull’andamento dei servizi. L’individuazione dei distretti e delle relative modifiche territoriali avveniva su intesa tra direttore generale e Conferenza territoriale socio-sanitaria, con potere sostitutivo regionale in caso di mancata intesa.

Integrazione socio-sanitaria

La legge perseguiva l’integrazione tra politiche sanitarie e sociali a livello regionale e locale, tramite il Piano dei servizi sanitari, il Piano dei servizi sociali e il PLUS.

Il direttore dei servizi socio-sanitari, nominato dal direttore generale, era incaricato di coordinare l’integrazione tra servizi sociali, socio-sanitari e sanitari, nonché di partecipare alla programmazione del PLUS. La normativa modificava anche il ruolo della ASL nella definizione del PLUS, prevedendo la partecipazione del direttore generale o del direttore dei servizi socio-sanitari e del direttore di distretto.

Rapporti tra Regione ed enti territoriali

La Conferenza territoriale socio-sanitaria svolgeva funzioni di indirizzo e verifica delle ASL, esprimeva pareri obbligatori sugli atti aziendali, sui programmi e sui bilanci, valutava l’attuazione del PLUS e formulava richieste e pareri sulle nomine e revoche dei direttori generali. I pareri dovevano essere resi entro 20 giorni, altrimenti si intendevano positivamente acquisiti.

La Giunta regionale definiva obiettivi generali e specifici per i direttori generali, i criteri di valutazione e il collegamento con il trattamento economico aggiuntivo. Per il coordinamento delle politiche regionali del personale, degli acquisti, dell’innovazione tecnologica e del sistema informativo sanitario era previsto un coordinamento regionale presso l’Assessorato competente.

Aziende ospedaliero-universitarie, azienda ospedaliera e IRCCS

Le aziende ospedaliero-universitarie erano disciplinate in coerenza con il decreto legislativo n. 517 del 1999. Gli indirizzi per gli atti aziendali erano adottati dalla Giunta previa intesa con i rettori, per le parti concernenti dipartimenti ad attività integrata e strutture complesse a direzione universitaria. Il direttore generale adottava l’atto aziendale d’intesa con il rettore interessato.

L’azienda ospedaliera “G. Brotzu” e gli IRCCS regionali erano disciplinati in analogia, per quanto applicabile, con le ASL. La remunerazione delle prestazioni rese da queste aziende seguiva gli accordi contrattuali, con eventuali assegnazioni regionali per funzioni specifiche e trasferimenti di mobilità sanitaria interregionale.

Ricerca biomedica, formazione e Agenzia regionale della sanità

La legge istituiva l’Agenzia regionale della sanità, organismo tecnico-scientifico con personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa, tecnica, amministrativa, contabile e gestionale. Le erano attribuite funzioni di supporto alla programmazione sanitaria, verifica di qualità e congruità delle prestazioni, assistenza tecnica alle aziende e valutazione del fabbisogno formativo.

L’Agenzia poteva inoltre svolgere raccolta dati, studio e proposta su innovazione in sanità. Il personale poteva essere composto da esperti esterni, personale comandato dalle ASL e personale regionale messo a disposizione. L’Osservatorio epidemiologico regionale fu attribuito all’Agenzia.

La legge prevedeva poi una disciplina sulla ricerca biomedica e sanitaria, con:

• promozione della ricerca scientifica e tecnologica;
• coordinamento tra soggetti del SSR, università e centri di ricerca;
• relazione annuale della Giunta entro il 31 marzo;
• bando annuale entro il 30 aprile;
• assegnazione dei finanziamenti entro il 30 settembre;
• valutazione dei progetti tramite revisori anonimi.

Era previsto anche un stanziamento annuale complessivo per la ricerca non inferiore al due per mille del fabbisogno finanziario del sistema sanitario regionale. La Regione riconosceva infine la centralità della formazione del personale e istituiva una Commissione regionale per la formazione sanitaria.

Finanziamento del SSR e contabilità

Il finanziamento del SSR era assicurato dal Fondo sanitario regionale, alimentato dalle risorse nazionali, da eventuali livelli assistenziali integrativi, dai maggiori oneri connessi a epidemiologia, morfologia del territorio e insularità, nonché dalle risorse necessarie alla copertura degli squilibri di bilancio corrente.

Per le ASL il riparto del fondo teneva conto di:

• popolazione residente;
• fabbisogni e costi standard;
• variabili di contesto territoriali e demografiche;
• obiettivi assistenziali e funzioni assegnate.

Per le aziende ospedaliere e ospedaliero-universitarie il finanziamento era determinato in base alla remunerazione delle funzioni, alle tariffe delle attività e a eventuale finanziamento integrativo per costi strutturali o diseconomie di scala.

Il sistema contabile delle aziende sanitarie seguiva i principi del codice civile e del d.lgs. n. 118/2011. Il bilancio preventivo economico annuale e pluriennale doveva essere adottato entro il 15 novembre, insieme ai programmi sanitari, con allegato il piano del fabbisogno del personale. Anche i bilanci d’esercizio e consolidati erano regolati dal d.lgs. n. 118/2011.

Sistema di programmazione e controllo

Il sistema di programmazione e controllo comprendeva:

• programma sanitario pluriennale e annuale;
• sistema informativo;
• sistema budgetario;
• contabilità analitica;
• sistema degli indicatori.

Per le ASL il budget di tutela metteva a confronto il fabbisogno per macro-funzioni assistenziali con i costi di acquisto o produzione delle prestazioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi.

Controlli regionali e poteri sostitutivi

La Regione esercitava controlli preventivi sugli atti aziendali di maggiore impatto economico e patrimoniale, in particolare:

• operazioni immobiliari superiori a un milione di euro;
• atti di avvio di procedure di affidamento di contratti pubblici con impegni di spesa superiori a dieci milioni di euro.

Il controllo aveva natura di merito e verificava la coerenza con programmazione regionale e direttive della Giunta. I termini erano di 40 giorni, con sospensione nel mese di agosto; il silenzio equivaleva ad approvazione.

La legge disciplinava anche il controllo sui bilanci aziendali, di natura economico-finanziaria e, per i preventivi, anche di merito. Era poi previsto un potere straordinario di annullamento degli atti illegittimi delle aziende sanitarie per gravi ragioni di interesse pubblico, mediante decreto del Presidente della Regione su proposta dell’Assessore competente e previa deliberazione conforme della Giunta.

Disposizioni transitorie e abrogazioni

In fase di prima applicazione, i termini del Piano regionale dei servizi sanitari decorrevano dal 1° marzo 2007. Le convenzioni e i contratti con strutture private in accreditamento provvisorio cessavano efficacia il 31 dicembre 2006; fino a tale data restavano validi secondo le condizioni originarie. Entro il 31 marzo 2007 dovevano essere predisposti i nuovi contratti sostitutivi, con durata biennale.

La legge ha abrogato la precedente legge regionale n. 5 del 1995 e altre disposizioni regionali incompatibili.

Stato di vigenza

La legge è stata espressamente abrogata dal 24 settembre 2020. Di conseguenza, oggi non è utilizzabile come base normativa vigente, salvo per effetti già esauriti, rapporti pendenti o valutazioni riferite al periodo in cui era efficace.