Sentenza n. 7050/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto le domande di annullamento della comunicazione GSE dell’11 aprile 2019, recante la decadenza dagli incentivi per tredici pratiche di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) relative all’installazione di collettori solari, e della successiva richiesta del 30 aprile 2019 di restituzione di 6.532 TEE, per € 1.977.566,25. In primo grado aveva dedotto: violazione della partecipazione procedimentale, poiché, dopo la comunicazione del GSE del 21 marzo 2019 che preannunciava l’illustrazione delle criticità e una richiesta di integrazioni, era stato adottato direttamente il provvedimento di decadenza; violazione della disciplina sui TEE, difetto d’istruttoria e di motivazione, erronea presupposizione, illogicità, sviamento e lesione dell’affidamento. In particolare, contestava che la documentazione UFR richiesta fosse essenziale o rilevante per le schede standardizzate; la mancata indicazione degli interventi oggetto di asserita doppia rendicontazione; la decadenza per il trasferimento della proprietà degli immobili dei clienti partecipanti, nonostante la titolarità dei progetti fosse rimasta alla ESCo e non esistesse un obbligo di mantenere la proprietà; e l’asserita mancanza della quota d’obbligo di energia rinnovabile per la RVC 0235741081616R042_rev1, sostenendo che il progetto edilizio sarebbe stato presentato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 28/2011. In appello ha inoltre contestato il recupero per asserita eccedenza rispetto ai 6.274 TEE effettivamente emessi e negoziati, l’incompetenza del GSE a recuperare somme ricavate dalla vendita di certificati emessi dal GME e il rigetto della domanda risarcitoria per la mancata o ritardata emissione di 12.425 TEE nel periodo 2018-2022.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha accolto le censure relative alle dodici RVC elencate sia nell’allegato 1 sia nell’allegato 2 del provvedimento di decadenza: il GSE, dopo aver preannunciato l’illustrazione delle criticità e ulteriori richieste documentali, non ha consentito alla società di conoscere in modo specifico le contestazioni né ha completato l’istruttoria; il provvedimento, inoltre, non individua per ciascuna RVC i documenti mancanti e la loro concreta rilevanza. Quanto alla doppia rendicontazione, il GSE non ha precisato quali interventi sarebbero stati duplicati e non ha fornito chiarimenti neppure in giudizio. È stata altresì ritenuta priva di base normativa la decadenza fondata sulla perdita della proprietà degli immobili da parte dei clienti partecipanti: il GSE ha confuso questi ultimi con la società titolare dei progetti e non ha dimostrato violazioni rilevanti; la mera possibilità che i nuovi proprietari avessero ottenuto incentivi non cumulabili non prova la violazione del divieto di cumulo. Per la RVC 0235741081616R042_rev1, invece, la censura è stata respinta: l’appellante non ha precisato quando il progetto di demolizione e ricostruzione fosse stato approvato né ha provato che l’edificio rispettasse la quota d’obbligo di energia da fonti rinnovabili. L’annullamento parziale del provvedimento di decadenza ha comportato, in via derivata, l’annullamento dell’intera richiesta di restituzione del 30 aprile 2019, che costituisce atto esecutivo privo di autonoma valenza provvedimentale e segue le sorti del titolo sostanziale. È stata respinta la domanda risarcitoria: la società non ha dimostrato né la base di calcolo dei 12.425 TEE né il concreto pregiudizio economico. Le ulteriori censure sul recupero sono rimaste assorbite dall’annullamento della richiesta restitutoria. La sentenza del TAR è stata riformata nei limiti indicati; spese di entrambi i gradi compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il T.a.r. ha respinto il primo motivo di ricorso in considerazione della natura doverosa e vincolata del potere di decadenza esercitato dal GSE e della conseguente applicazione alla fattispecie dell’art. 21 octies, co. 2, della l. n. 241/90 in presenza delle violazioni sostanziali commesse dalla ricorrente.

  Il TAR aveva ritenuto non invalidanti le doglianze partecipative in ragione della natura vincolata della decadenza e delle violazioni sostanziali; il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza per le dodici RVC perché la mancata conoscenza specifica delle contestazioni e l’interruzione dell’istruttoria hanno inciso concretamente sulla possibilità di ricostruire le ragioni del provvedimento.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  Quanto al fatto che non si sarebbe potuto escludere che i nuovi proprietari avessero richiesto altre forme di incentivo non cumulabili con i TEE, è evidente che la perdita dal diritto all’incentivo per il divieto di cumulo di cui all’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012 avrebbe richiesto, semmai, la prova della violazione del divieto, non bastando, di certo, un’astratta possibilità di abuso.

  La decadenza per violazione del divieto di cumulo presuppone la prova della concreta violazione; non è sufficiente una mera possibilità astratta che siano stati richiesti altri incentivi incompatibili.

• art. 11 e allegato 3 d.lgs. 28/2011

  Sostiene in contrario l’appellante che nella fattispecie non sarebbe stato necessario fornire una siffatta prova, considerato che il progetto relativo all’eseguito intervento di demolizione e ricostruzione del fabbricato in questione sarebbe stato presentato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 28/2011, ma l’argomento non ha pregio, poiché le disposizioni suddette stabilivano che gli edifici nuovi o sottoposti a ristrutturazioni rilevanti «devono essere progettati e realizzati in modo da garantire» il rispetto delle quote d’obbligo (cfr. All. 3 cit.) e l’appellante non ha neppure precisato quando il progetto sarebbe stato (non solo presentato, ma) approvato, e men che meno realizzato.

  Per l’edificio nuovo o sottoposto a ristrutturazione rilevante deve essere dimostrato il rispetto delle quote d’obbligo di energia da fonti rinnovabili. La sola allegazione che il progetto sia stato presentato prima dell’entrata in vigore della disciplina non basta, se non sono indicati e provati i tempi di approvazione e realizzazione.

• art. 30 c.p.a.

  L’appellante, su cui incombe l’onere di provare gli elementi costitutivi dell’illecito, non ha indicato in che modo e su quali basi abbia quantificato il suddetto numero di certificati, fornendo una cifra che in questa sede risulta, perciò, arbitraria, né, tanto meno, ha dimostrato il pregiudizio economico che avrebbe concretamente subito per la mancata emissione di TEE maturati e maturandi in quantità, per quanto ora detto, indimostrata e, quindi, ignota.

  La domanda risarcitoria richiede che il ricorrente provi gli elementi costitutivi dell’illecito e il danno concreto; la quantificazione non può fondarsi su un numero di certificati privo di basi dimostrate.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione preannuncia l’illustrazione di criticità e ulteriori richieste documentali, ma adotta direttamente il provvedimento sfavorevole senza specificare le contestazioni né completare l’istruttoria, la partecipazione procedimentale può risultare concretamente compromessa; la motivazione deve indicare, rispetto a ciascuna pratica, quali documenti mancano e quale rilevanza abbiano.
• La decadenza da incentivi per asserita doppia rendicontazione richiede l’individuazione degli interventi interessati e un’adeguata dimostrazione della duplicazione; una contestazione generica, non chiarita neppure in giudizio, non sostiene legittimamente la decadenza.
• In assenza di una specifica disposizione che imponga al cliente partecipante di conservare la proprietà dell’immobile in cui è realizzato l’intervento, il trasferimento della proprietà non integra di per sé una violazione rilevante ai fini della decadenza dall’incentivo, né consente di confondere il cliente beneficiario dei risparmi con il soggetto titolare del progetto.
• La perdita del diritto all’incentivo per violazione di un divieto di cumulo presuppone la prova della concreta percezione o richiesta di benefici incompatibili; non basta una mera possibilità astratta.
• L’atto di recupero meramente esecutivo e privo di autonoma valenza provvedimentale segue le sorti del provvedimento che costituisce il suo titolo sostanziale; l’annullamento del titolo comporta la caducazione dell’atto di recupero.
• Chi domanda il risarcimento deve dimostrare gli elementi costitutivi della responsabilità e il danno concretamente subito, incluse le basi oggettive della quantificazione; una stima non documentata del numero di certificati non prova il pregiudizio.

Come è indicizzato