Sentenza n. 7759/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza che aveva disposto la retrocessione totale dei fondi espropriati per il P.I.P. approvato nel 1998. Ha dedotto, in sintesi: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, violazione delle norme sulla retrocessione e carenza di interesse; travisamento dei fatti e mancata impugnazione della deliberazione comunale del 2021 relativa alle opere di completamento; erronea qualificazione della fattispecie come retrocessione totale, anziché parziale, e conseguente omissione della necessaria valutazione amministrativa sull'inservibilità dei beni; errata ricostruzione dell'attuazione del piano e illegittimità della statuizione sulla compensazione del prezzo di retrovendita, comprensivo degli interessi. Gli appellati hanno eccepito la novità delle deduzioni comunali in appello e l'inammissibilità del terzo motivo; hanno inoltre riproposto i motivi di primo grado relativi alla domanda risarcitoria respinta. La verificazione disposta in appello ha accertato che entro il termine decennale del P.I.P. erano stati espropriati i terreni, individuati gli assegnatari, stipulate le convenzioni di assegnazione e rilasciati i titoli edilizi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione degli appellati di inammissibilità per novità: il divieto di nova dell'art. 104 c.p.a. riguarda l'originario ricorrente e, comunque, le deduzioni comunali erano mere difese dirette a contestare il presupposto della mancata attuazione del piano. Ha dichiarato inammissibile la riproposizione dei motivi di primo grado contro il rigetto della domanda risarcitoria, che avrebbe richiesto appello incidentale. Ha respinto le eccezioni comunali di difetto di giurisdizione e di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della deliberazione del 2021. Nel merito, sulla base della verificazione, ha accertato la parziale attuazione del P.I.P. entro il termine decennale: l'incompleto svolgimento delle opere e degli interventi avviati non escludeva il loro successivo completamento, né impediva l'edificazione nelle aree già lottizzate secondo le prescrizioni urbanistiche applicabili. La fattispecie era quindi di retrocessione parziale, non totale. La restituzione richiede una previa determinazione discrezionale dell'amministrazione sull'inservibilità dei fondi; in assenza di tale determinazione il giudice non poteva disporre direttamente la retrocessione, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformata la sentenza, respinto il ricorso di primo grado. Spese del doppio grado compensate, salvo le spese di verificazione, liquidate in euro 2.000 e poste a carico degli appellati soccombenti.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il c.d. divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica infatti solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo,che potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente.

  Il divieto di nova non impedisce alla parte che era resistente in primo grado di introdurre in appello nuove difese, anche se non si era costituita nel grado precedente; restano comunque ammissibili le mere difese che non ampliano il thema decidendum.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi alla Amministrazione, disponendo la immediata retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”).

  Il giudice non può pronunciare direttamente la retrocessione parziale quando non sia ancora stata esercitata dall'amministrazione la valutazione discrezionale necessaria a dichiarare inservibili i beni.

• artt. 60-63 l. 2359/1865

  Solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, l’espropriato è titolare, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo (ius ad rem) che gli consente di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.

  Nella retrocessione parziale la restituzione presuppone la previa dichiarazione amministrativa di inservibilità; solo dopo tale dichiarazione l'espropriato può far valere il diritto soggettivo alla restituzione.

Massime di principio

• Quando il piano per gli insediamenti produttivi è stato parzialmente attuato nel termine di efficacia, la mancata ultimazione entro tale termine delle opere di urbanizzazione già avviate non impedisce il loro completamento né l'edificazione nelle aree già lottizzate, secondo le prescrizioni e gli indici urbanistici del piano.
• In caso di parziale attuazione del piano e di mancata utilizzazione di alcuni fondi espropriati, la retrocessione è parziale e richiede una previa valutazione discrezionale dell'amministrazione sull'effettiva inservibilità dei beni, anche in prospettiva futura.
• Prima della formale dichiarazione di inservibilità richiesta per la retrocessione parziale, l'espropriato non può ottenere dal giudice la restituzione immediata dei beni: il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di un potere discrezionale non ancora esercitato.
• Il divieto di nova in appello dell'art. 104, comma 1, c.p.a. si applica all'originario ricorrente e non alle altre parti; in ogni caso, non vieta le mere difese che contestano i presupposti della decisione senza ampliare il thema decidendum.

Come è indicizzato