Sentenza n. 6689/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2021 un’istanza per ottenere una concessione di occupazione di circa 50,02 mq di carreggiata, con pedana, davanti al proprio locale in via della Giuliana. L’Amministrazione aveva emesso due comunicazioni dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, chiedendo il ridimensionamento dell’occupazione al solo spazio disponibile sul marciapiede, e aveva poi respinto l’istanza con provvedimento del Municipio I del 29 aprile 2025, ritenendo incompatibile l’occupazione con la collocazione della strada nella viabilità principale. Il TAR aveva annullato il diniego ravvisando irragionevolezza e carenza istruttoria nella classificazione della strada operata dal PGTU di Roma Capitale. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, violazione della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995, della disciplina comunale in materia di occupazione di suolo pubblico e del Regolamento viario. L’Amministrazione ha sostenuto che il PGTU era il risultato di un’adeguata istruttoria tecnico-discrezionale e che la classificazione di via della Giuliana come strada interzonale, ricompresa nella viabilità principale, giustificava il diniego dell’occupazione sulla carreggiata. La società appellata ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico, che avrebbe ammesso alcune occupazioni anche sulle strade di tipo E e interzonali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di improcedibilità. La sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento comunale non determina acquiescenza alla sentenza di primo grado né elimina l’interesse dell’Amministrazione a coltivare l’appello, in assenza di una dichiarazione di rinuncia o di un comportamento inequivoco incompatibile con la volontà di impugnare. Inoltre, il giudizio di legittimità deve essere riferito al provvedimento impugnato e alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che il PGTU, adottato ai sensi dell’art. 36 Codice della strada, svolga una funzione diversa dalle norme ministeriali relative alla costruzione delle strade: il PGTU opera una classificazione funzionale delle strade urbane e disciplina l’organizzazione complessiva della mobilità, mentre il d.m. 5 novembre 2001 detta norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade. La scelta del PGTU di denominare e organizzare diversamente le reti stradali rispetto al decreto ministeriale costituisce una semplificazione terminologica e funzionale, non una prova di istruttoria sommaria o approssimativa. Non è di per sé illegittimo ricondurre alla viabilità principale categorie diverse di strade, comprese le strade interzonali, purché esse non abbiano carattere locale e siano funzionalmente destinate ai movimenti veicolari pubblici e privati. Le strade interzonali possono presentare caratteristiche intermedie rispetto alle categorie fondamentali, ma conservano le funzioni della categoria di riferimento e possono essere incluse nella viabilità principale anche quando le caratteristiche geometriche siano adattate alla situazione esistente. La classificazione di via della Giuliana non è stata dimostrata incompatibile con la nozione di viabilità principale né affetta da difetto di istruttoria, illogicità o irragionevolezza. Il diniego dell’occupazione sulla carreggiata risultava pertanto fondato sulla corretta applicazione della disciplina della viabilità e dell’occupazione di suolo pubblico. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza

  La disposizione è stata applicata nel procedimento attraverso due comunicazioni dei motivi ostativi, con possibilità per l’interessata di presentare osservazioni.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  Occupazione della sede stradale

  La disciplina dell’occupazione della sede stradale è stata richiamata quale parametro statale rilevante per valutare la compatibilità dell’occupazione commerciale con la sicurezza e la funzionalità della viabilità.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico

  La norma attribuisce rilievo alla pianificazione del traffico e consente all’ente territoriale di procedere alla classificazione funzionale delle strade nell’ambito degli obiettivi di circolazione, sicurezza, tutela ambientale e coordinamento con gli strumenti urbanistici e di trasporto.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992

  direttive per la redazione dei piani di traffico

  La disposizione costituisce la base normativa della competenza dell’amministrazione comunale a redigere il PGTU secondo le direttive ministeriali.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ... emana ... le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade

  La norma evidenzia la diversa funzione delle norme ministeriali sulla costruzione delle strade rispetto alla classificazione funzionale operata dal PGTU.

• d.m. 12 aprile 1995

  Le direttive ministeriali definiscono la viabilità principale in rapporto alla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità mediante movimenti motorizzati e la distinguono dalla viabilità locale, prevalentemente destinata ai pedoni e alla sosta veicolare.

• d.m. 5 novembre 2001

  Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade

  Il decreto disciplina le caratteristiche funzionali e geometriche delle strade e non impedisce al PGTU di adottare, per finalità pianificatorie, una diversa configurazione e denominazione delle reti stradali.

• art. 74 c.p.a.

  rinvio alle più ampie motivazioni

  La sentenza richiama la possibilità di motivazione semplificata mediante rinvio alle motivazioni di precedenti decisioni, nel ricostruire la pronuncia di primo grado.

Massime di principio

• L’interesse dell’amministrazione a proporre appello contro una sentenza di accoglimento non viene meno per la sola sopravvenienza di una diversa disciplina amministrativa; occorrono un comportamento inequivoco di acquiescenza o una dichiarazione dell’amministrazione di non avere interesse a coltivare il gravame.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; le sopravvenienze normative o regolamentari non incidono, di per sé, sulla procedibilità dell’impugnazione né sulla legittimità originaria dell’atto.
• Il PGTU, adottato ai sensi dell’art. 36 del Codice della strada, ha funzione di pianificazione e classificazione funzionale della rete viaria urbana, distinta dalla funzione delle norme ministeriali che disciplinano le caratteristiche geometriche e costruttive delle strade; la diversa denominazione o configurazione delle reti nel PGTU non integra, di per sé, difetto di istruttoria.
• Nell’esercizio della discrezionalità tecnica e pianificatoria, l’amministrazione può ricondurre alla viabilità principale diverse categorie di strade, comprese quelle interzonali con caratteristiche intermedie, purché la classificazione sia coerente con le funzioni di mobilità e sicurezza perseguite dal piano e non sia affetta da errori tecnici manifesti, illogicità o irragionevolezza.
• La mera assimilazione di strade appartenenti a categorie diverse alla viabilità principale non dimostra, da sola, un difetto di istruttoria o un vizio di eccesso di potere; il giudizio deve considerare complessivamente le funzioni assegnate dal piano, le caratteristiche della rete e le differenze regolamentari rispetto alle strade locali.

Come è indicizzato