Sentenza n. 1156/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

Due proprietari di appartamenti di un edificio residenziale hanno impugnato, con ricorsi poi riuniti, l’annullamento d’ufficio del permesso in sanatoria rilasciato nel 2009 alla società costruttrice. Il Comune aveva adottato il ritiro dopo la sentenza del Consiglio di Stato n. 6163/2019, che aveva riformato la sentenza del TAR relativa al precedente diniego comunale di sanatoria, ritenendo insussistenti le condizioni edilizie e urbanistiche per il rilascio del titolo. I ricorrenti hanno dedotto: l’assenza di un effettivo conflitto tra i giudicati del 2017 e del 2019, perché riferiti a parti, atti e giudizi diversi; la violazione dell’affidamento, della correttezza e della buona fede; la violazione del contraddittorio e il difetto di motivazione; la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per mancanza dei presupposti dell’autotutela e per il notevole intervallo temporale dal rilascio del titolo; l’omessa valutazione di una possibile ratifica o convalida. Uno dei ricorrenti ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni. Il Comune ha sostenuto che la sentenza del 2019 avesse prodotto la caducazione del titolo, o comunque giustificasse l’autotutela per l’interesse al ripristino della legalità urbanistica. Ha contestato altresì la domanda risarcitoria. Il ricorrente che ha formulato tale domanda non ha fornito prova concreta dei pregiudizi né elementi per quantificarli.

La decisione

I ricorsi sono stati riuniti per connessione oggettiva. Applicando il criterio della ragione più liquida, il TAR ha esaminato il motivo relativo all’art. 21-nonies e lo ha accolto, assorbendo le altre censure. Ha chiarito che il giudicato del 2019 non aveva annullato né caducato automaticamente il permesso del 2009: la sentenza aveva riguardato il precedente provvedimento comunale del 2007 e aveva natura accertativa e conformativa quanto all’insussistenza delle condizioni per la sanatoria. La decisione del 2017, resa sul ricorso contro il permesso del 2009, aveva invece accertato la legittimità di quel titolo. Il giudicato successivo poteva quindi costituire un elemento per attivare l’autotutela, ma non dispensava il Comune dal rispettare le condizioni dell’art. 21-nonies; non ricorreva un’ipotesi di annullamento automatico o di autotutela doverosa. Il provvedimento era carente perché non valutava la posizione dei proprietari acquirenti, non individuava un interesse pubblico specifico distinto dal generico ripristino della legalità e non comparava tale interesse con l’affidamento e gli interessi privati. Inoltre, il Comune aveva avuto notizia della sentenza nel febbraio 2020 e aveva disposto l’annullamento il 18 ottobre 2023, oltre il termine annuale applicabile ratione temporis e comunque oltre un termine ragionevole. Il provvedimento del 18 ottobre 2023 è stato pertanto annullato. La domanda risarcitoria è stata respinta: il ricorrente non ha provato, neppure in via presuntiva, l’esistenza e l’entità del danno-conseguenza; la liquidazione equitativa non può sostituire la prova dell’esistenza del danno né supplire all’inerzia probatoria. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge in favore di ciascun ricorrente.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  l’art. 21-nonies, comma 1 della l. n. 241/1990 è chiaro nel porre in capo all’Amministrazione l’obbligo di motivare specificamente, oltre che relativamente alle singole cause di illegittimità che affliggono l’atto, in ordine all’interesse pubblico al ritiro nonché alla sua prevalenza sugli interessi antagonisti dei privati in capo ai quali siano stati ingenerati, anche in virtù del tempo trascorso (nella specie notevole), legittimi affidamenti alla conservazione dell’atto amministrativo e dei vantaggi da esso scaturenti

  L’annullamento d’ufficio richiede una motivazione specifica sulle cause d’illegittimità, sull’interesse pubblico concreto al ritiro e sulla sua prevalenza rispetto agli interessi privati e agli affidamenti maturati. Il generico richiamo al ripristino della legalità non è sufficiente.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  risultando la costruzione dell’edificio quasi ultimata, la società costruttrice si è determinata a chiedere un permesso in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata per identificare il titolo in sanatoria richiesto e rilasciato; la sentenza non sviluppa un’autonoma interpretazione dei presupposti sostanziali della sanatoria.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  su conforme avviso della Regione, con provvedimento del 5 giugno 2007, il Comune ha dichiarato improcedibile l’istanza di permesso in sanatoria e ha optato per la fiscalizzazione dell’illecito ex art. 38 del d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è menzionata nella ricostruzione della precedente scelta comunale di fiscalizzazione dell’abuso; non è oggetto di una specifica interpretazione decisoria.

• art. 336, comma 2, c.p.c.

  l’effetto espansivo esterno del giudicato, effetto questo operante nei soli casi – evidentemente diversi da quello oggi all’esame – in cui il provvedimento da travolgere in via automatica costituisce mera esecuzione di quanto disposto nella sentenza riformata

  La caducazione automatica conseguente alla riforma di una sentenza opera soltanto quando l’atto successivo da travolgere costituisce mera esecuzione di quanto disposto dalla sentenza riformata. Non opera quando l’amministrazione ha successivamente riesercitato autonomamente il proprio potere.

• art. 39 c.p.a.

  il Comune ha affermato: che l’annullamento del permesso in sanatoria costituirebbe un effetto espansivo esterno della sentenza del Consiglio di Stato n. 6163/2019 ex art. 336, comma 2 del cod.proc.civ., applicabile anche al processo amministrativo ex art. 39 del cod.proc.amm.

  La norma è richiamata per l’applicabilità al processo amministrativo delle disposizioni del codice di procedura civile compatibili; nel caso concreto, la tesi comunale dell’automatica caducazione del titolo è stata respinta.

• art. 2043 c.c.

  Come è noto, ai fini della condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno non è, infatti, sufficiente il presupposto dell’illegittimità del provvedimento impugnato, ma occorre la dimostrazione di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di cui all’art.2043 c.c. (condotta, evento, danno, nesso di causalità, elemento soggettivo).

  L’illegittimità del provvedimento non basta a fondare la responsabilità risarcitoria: devono essere provati gli elementi costitutivi della fattispecie, incluso il danno-conseguenza.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.)

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare il danno; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non attenua il principio dispositivo.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697, comma 1, c.c.

  In materia risarcitoria l’onere di provare i fatti costitutivi del danno grava sulla parte che agisce, secondo il principio dispositivo e il criterio di vicinanza della prova.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  il potere del giudice di liquidazione del danno in via equitativa a norma degli artt. 1226 e 2056 c.c. presuppone la prova – in alcun modo fornita da parte ricorrente NDR - dell’esistenza di danni risarcibili e l’obiettiva impossibilità o particolare difficoltà di provare il danno nel suo preciso ammontare.

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell’esistenza di un danno risarcibile e l’obiettiva impossibilità o particolare difficoltà di determinarne l’ammontare; non può supplire alla mancata prova del danno.

• art. 1226 c.c.

  la liquidazione equitativa del danno ha natura sussidiaria, in quanto presuppone l’esistenza di un danno oggettivamente accertato, e non sostitutiva, poiché ad essa non può farsi ricorso per sopperire alle carenze o decadenze istruttorie in cui le parti fossero incorse

  La liquidazione equitativa ha funzione sussidiaria: consente di superare difficoltà oggettive nella quantificazione di un danno già provato, non di rimediare alla mancata dimostrazione della sua esistenza.

• art. 2056 c.c.

  il potere del giudice di liquidazione del danno in via equitativa a norma degli artt. 1226 e 2056 c.c. presuppone la prova – in alcun modo fornita da parte ricorrente NDR - dell’esistenza di danni risarcibili e l’obiettiva impossibilità o particolare difficoltà di provare il danno nel suo preciso ammontare.

  La norma è richiamata insieme all’art. 1226 c.c. quale base della liquidazione equitativa del danno, ammissibile soltanto dopo la prova dell’esistenza del pregiudizio e in presenza di difficoltà oggettive di quantificazione.

• art. 70 c.p.a.

  In via preliminare, il Collegio ritiene opportuno disporre la riunione dei due ricorsi in trattazione ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm., ravvisandone i presupposti di connessione oggettiva (i gravami hanno ad oggetto la medesima vicenda e attingono il medesimo provvedimento per gli stessi motivi).

  La connessione oggettiva tra ricorsi diretti contro il medesimo provvedimento e fondati sui medesimi motivi giustifica la riunione.

Massime di principio

• La sentenza che riforma una pronuncia relativa a un precedente atto amministrativo non produce automaticamente la caducazione di un successivo provvedimento quando quest’ultimo non costituisca mera esecuzione della decisione riformata, ma sia stato adottato in seguito a un autonomo riesercizio del potere.
• Quando una pronuncia giurisdizionale accerta l’insussistenza dei presupposti per un titolo amministrativo senza annullare o travolgere direttamente un titolo successivamente rilasciato, essa può giustificare l’attivazione dell’autotutela, ma non rende automatico il ritiro: l’amministrazione deve rispettare i presupposti e le garanzie previsti per l’annullamento d’ufficio.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio in sanatoria adottato a notevole distanza temporale richiede una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, sulla posizione dei destinatari e degli eventuali terzi titolari di affidamenti qualificati e sulla prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello alla conservazione del titolo. Il mero richiamo al ripristino della legalità non è sufficiente.
• Il termine ragionevole per l’annullamento d’ufficio decorre dalla scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento del ritiro; nel caso esaminato, l’intervento oltre tre anni dopo la conoscenza della sentenza rilevante è stato ritenuto tardivo e comunque irragionevole, oltre che successivo al termine annuale applicabile ratione temporis.
• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione, il ricorrente deve provare l’esistenza del danno-conseguenza e fornire gli elementi utili alla sua quantificazione; il principio dispositivo opera pienamente e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.
• La liquidazione equitativa non può supplire alla mancata prova dell’esistenza del danno: presuppone un pregiudizio certo e oggettivamente accertato e una difficoltà oggettiva, non imputabile alla parte, di determinarne con precisione l’ammontare.

Come è indicizzato