Sentenza n. 68/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un terreno sul quale intende realizzare un complesso residenziale plurifamiliare, aveva già ottenuto l’annullamento giudiziale del diniego di autorizzazione paesaggistica e del conseguente diniego di permesso di costruire. Dopo il passaggio in giudicato della sentenza, ha chiesto al Comune di quantificare gli oneri di urbanizzazione e di concludere il procedimento edilizio. Il Comune ha rappresentato carenze documentali, l’assenza di autorizzazione paesaggistica e l’incompatibilità del progetto con la sopravvenuta variante urbanistica, escludendo inoltre la formazione del silenzio-assenso. La società ha quindi impugnato la successiva nota comunale, chiedendone l’annullamento e l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, con ordine al Comune di provvedere espressamente. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per natura meramente confermativa della nota, mancata impugnazione della precedente comunicazione relativa all’incompatibilità urbanistica, mancato avvio dei lavori entro un anno nell’ipotesi di silenzio-assenso, tardività dell’azione avverso il silenzio e violazione del ne bis in idem rispetto a un precedente giudizio, ancora pendente, avente a oggetto la formazione del silenzio-assenso.

La decisione

La domanda di annullamento è stata dichiarata inammissibile perché la nota impugnata aveva contenuto meramente confermativo: il Comune si era limitato a richiamare precedenti comunicazioni senza svolgere una nuova istruttoria né adottare una nuova determinazione lesiva. È stata invece accolta la domanda avverso il silenzio. Il giudice ha escluso la violazione del ne bis in idem, poiché il precedente giudizio riguardava l’accertamento della formazione del silenzio-assenso, mentre quello presente concerneva l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento. È stato riconosciuto l’interesse della società a ottenere un provvedimento espresso anche per poter contestare le ragioni ostative prospettate dall’amministrazione. L’azione non è stata ritenuta tardiva: ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.p.a., il termine annuale opera sul piano processuale e la diffida a provvedere può equivalere a una nuova istanza, consentendo la riproposizione dell’azione quando l’interesse pretensivo persista. L’annullamento giudiziale del precedente diniego imponeva inoltre al Comune di riesaminare la domanda originaria. Le carenze documentali e l’incompatibilità urbanistica del progetto non esoneravano l’amministrazione dall’adozione di un provvedimento espresso; neppure la comunicazione dei motivi ostativi o un atto interlocutorio possono valere come conclusione negativa del procedimento. Il Comune è stato quindi ordinato di concludere il procedimento entro sessanta giorni, senza anticipare il contenuto della decisione finale. Le spese sono state compensate solo implicitamente mediante liquidazione ridotta, in ragione dell’accoglimento parziale, con condanna del Comune al pagamento di euro 1.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti.

• art. 31 c.p.a.

  “1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere. 2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.”

  Il termine annuale per l’azione avverso il silenzio costituisce una sanzione processuale e non estingue la posizione sostanziale; la riproposizione dell’istanza, anche mediante diffida a provvedere, consente un nuovo giudizio quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; tale obbligo permane anche dopo l’annullamento giudiziale del precedente diniego e non è assolto da comunicazioni interlocutorie o dall’indicazione di motivi ostativi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ha natura interlocutoria e non costituisce un provvedimento definitivo di rigetto né supera l’inerzia dell’amministrazione.

• art. 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio consente di ottenere la declaratoria dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere con una determinazione espressa e sostanzialmente definitiva.

Massime di principio

• La nota con cui l’amministrazione si limita a richiamare precedenti comunicazioni, senza nuova istruttoria né autonoma determinazione lesiva, ha natura meramente confermativa e non è autonomamente impugnabile.
• Il giudizio sull’accertamento della formazione del silenzio-assenso e quello diretto ad accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento hanno oggetto diverso; la contemporanea pendenza del primo non determina, di per sé, violazione del ne bis in idem rispetto al secondo.
• Il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per l’azione avverso il silenzio opera sul piano processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; quando ne ricorrano i presupposti, la riproposizione dell’istanza o una diffida a provvedere consente di proporre una nuova azione.
• L’annullamento giudiziale di un diniego di permesso di costruire impone all’amministrazione di riesaminare la domanda originaria e di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Le carenze documentali, la prospettata incompatibilità urbanistica del progetto e la comunicazione dei motivi ostativi non esonerano l’amministrazione dall’obbligo di adottare un provvedimento conclusivo; il preavviso di rigetto conserva natura interlocutoria e non equivale a un diniego definitivo.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può ordinare l’adozione di un provvedimento espresso, ma l’accertamento dell’obbligo di provvedere non implica la valutazione anticipata della fondatezza della pretesa sostanziale né predetermina il contenuto della decisione amministrativa.

Come è indicizzato