Sentenza n. 7020/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva acquistato nel 2005 un terreno di 1.350 mq a Genova sulla base di un certificato di destinazione urbanistica che lo indicava edificabile secondo il PUC, aveva acquistato dal Comune volumetrie edificatorie e chiesto un permesso di costruire per un edificio residenziale con autorimessa. Il permesso era stato definitivamente negato nel 2008 perché l’area ricadeva, in tutto o in parte, in zona di parco urbano (PU) del PTCP regionale, la cui disciplina prevaleva su quella comunale. Nel giudizio di primo grado la società aveva chiesto il risarcimento sia per l’illegittimità degli atti che avevano impedito l’edificazione, sia per l’affidamento ingenerato dai certificati comunali. Ha appellato la sentenza del TAR deducendo: 1) che la perimetrazione PU fosse frutto di errore materiale oppure, in subordine, illegittima per violazione dell’art. 36 delle norme di attuazione del PTCP; 2) che il PUC, approvato con il concorso della Regione e adottato ai sensi della normativa regionale e delle norme del PTCP, avesse puntualizzato o corretto il perimetro regionale; 3) che l’area fosse edificabile, come attestato dai certificati e dagli atti dell’istruttoria comunale, e che il Comune fosse colpevole per non avere considerato gli apporti procedimentali della società e per essersi conformato alle indicazioni regionali; 4) che il giudice amministrativo avesse giurisdizione anche sulla domanda risarcitoria relativa ai certificati, sia perché questi supportavano le censure di illegittimità e l’affidamento, sia per asserito giudicato interno formatosi in seguito alla precedente decisione di rinvio. Il Comune ha inoltre riproposto eccezioni di tardività dei motivi, difetto di giurisdizione, omessa notifica al comitato dei residenti e inutilizzabilità della documentazione tardivamente prodotta.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata, con integrazione della motivazione. Il Consiglio di Stato chiarisce anzitutto che il capo relativo alla domanda risarcitoria contro la Regione non era stato impugnato, sicché il giudizio riguardava soltanto le pretese contro il Comune. Quanto al danno da illegittimità del diniego edilizio, la documentazione prodotta dopo che il ricorso era stato trattenuto per la prima volta in decisione non è utilizzabile: l’azione risarcitoria è soggetta all’onere della prova e non al metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio; il divieto di nuove produzioni opera in appello e, nel giudizio di rinvio, non è consentito integrare tardivamente il quadro probatorio, salvo le eccezioni non ricorrenti. La domanda è quindi priva di prova: il costo d’acquisto del terreno non dimostra il danno da diniego, non essendo stato provato un deprezzamento; i diritti edificatori sono astrattamente utilizzabili altrove; il mancato guadagno non è documentato. CTU e liquidazione equitativa non possono supplire alla mancanza di prova del danno. Il Collegio conferma inoltre l’infondatezza delle censure urbanistiche: non è riconoscibile un errore materiale, poiché la discrasia non è evidente dal piano stesso e la sua individuazione richiederebbe interpretazioni e valutazioni; gli elementi addotti non dimostrano l’arbitrarietà della perimetrazione PU, che può comprendere aree verdi contigue alle ville tutelate e non deve necessariamente coincidere con confini catastali; l’approvazione del PUC non ha modificato implicitamente il PTCP, perché un’eventuale modifica avrebbe richiesto un intervento regionale consapevole ed espresso. In caso di divergenza prevale la disciplina di maggior tutela del PTCP. Manca pertanto l’ingiustizia del danno. È esclusa anche la colpa del Comune, che si è attenuto alle indicazioni della Regione e al piano sovraordinato. È infine confermata la declinatoria della giurisdizione amministrativa sulla domanda di danni da certificati: non si è formato giudicato interno, poiché la precedente sentenza aveva demandato al TAR la decisione previa trattazione delle eccezioni comunali, compresa quella di giurisdizione. Il certificato di destinazione urbanistica ha natura dichiarativa e non costituisce esercizio del potere di rilascio del titolo edilizio; quello del 2005 fu rilasciato in assenza di procedimento o interlocuzione preliminare e avrebbe indotto la società ad acquistare il terreno prima dell’avvio dell’iter edilizio. La pretesa riguarda quindi la lesione della libertà negoziale per informazioni inesatte, senza collegamento con l’esercizio del potere edilizio, e spetta al giudice ordinario. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 2697 c.c.

  Di conseguenza, sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda, al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’Amministrazione per danni derivanti dall’illegittimo od omesso svolgimento dell’attività amministrativa, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall’articolo 2043 cod. civ.

  Nell’azione risarcitoria il ricorrente deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa; il metodo acquisitivo del processo impugnatorio non supplisce all’onere probatorio.

• art. 115 c.p.c.

  Come costantemente ribadito dalla giurisprudenza, anche di questa Sezione, l’azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell’onere della prova, ai sensi degli articoli 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ.

  La prova dei fatti posti a fondamento della domanda risarcitoria è a carico della parte che agisce, secondo il principio dispositivo.

• art. 2043 c.c.

  Di conseguenza, sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda, al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’Amministrazione per danni derivanti dall’illegittimo od omesso svolgimento dell’attività amministrativa, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall’articolo 2043 cod. civ.

  La responsabilità risarcitoria della PA è ricondotta al modello dell’illecito aquiliano e richiede prova del fatto illecito, del danno ingiusto e patrimoniale, del nesso causale e della colpa dell’apparato.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In particolare, quanto al giudizio d’appello, la produzione di nuovi documenti è preclusa dall’articolo 104, comma 2, cod. proc. amm. anche con riguardo ai giudizi impugnatori, né vale sostenere, come fa l’appellante, che si tratta di una previsione non vigente al tempo dell’introduzione dell’originario ricorso in primo grado.

  Il divieto di nova documentali in appello si applica anche nei giudizi impugnatori; non è possibile usarli per rimediare all’omessa prova in primo grado, salva la ricorrenza delle eccezioni ammesse.

• art. 73 c.p.a.

  La causa è stata, peraltro, trattenuta in decisione in primo grado il 20 dicembre 2012, ossia dopo che era entrato in vigore il Codice del processo amministrativo, con la conseguenza che la parte ricorrente era edotta della necessità di produrre entro i termini di cui all’articolo 73 cod. proc. amm. ogni documento ritenuto utile, stante l’espresso divieto di nova in appello contenuto all’articolo 104, comma 2, cod. proc. amm.

  La parte deve produrre in primo grado, entro i termini processuali, i documenti rilevanti per la prova della domanda, non potendo confidare nella loro successiva acquisizione in appello o in rinvio.

• art. 394 c.p.c.

  In altri termini, nell’odierno gravame deve farsi applicazione del principio, posto dall’articolo 394 cod. proc. civ., che attribuisce al giudizio di rinvio in materia di diritti soggettivi la natura di giudizio ad istruzione sostanzialmente “chiusa”, nell’ambito del quale è “preclusa la produzione di nuovi documenti, salvo che la loro produzione non sia giustificata da fatti sopravvenuti riguardanti la controversia in decisione, da esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione o dall’impossibilità di produrli in precedenza per causa di forza maggiore (Cass. 12/10/2009, n. 21587; Cass. 30/09/2015, n. 19424; Cass., ord., 18/10/2018, n. 26108)” (così, ex multis, Cass. civ., Sez. VI, ordinanza 22 settembre 2022, n. 27736).

  Il giudizio di rinvio è tendenzialmente a istruzione chiusa e non consente nuove produzioni documentali per colmare carenze probatorie anteriori, salvo fatti sopravvenuti, esigenze istruttorie derivanti dalla pronuncia rescindente o impossibilità per forza maggiore.

• art. 101 c.p.a.

  Nell’impugnare la sentenza del TAR n. 292 del 2013, la Bagliani Ririfi ha formulato la domanda risarcitoria soltanto nei confronti del Comune di Genova, con conseguente rinuncia, ai sensi dell’articolo 101 cod. proc. amm., all’analoga domanda originariamente proposta anche nei confronti della Regione.

  La domanda non riproposta in appello nei confronti di una parte si considera rinunciata, secondo la disciplina processuale richiamata; nel caso concreto il capo relativo alla Regione non è stato devoluto nell’appello attuale.

• art. 36 delle Norme di attuazione del PTCP

  Quanto alla circostanza, evidenziata nella parte in fatto del ricorso originario, che la delimitazione dell’area PU comprenderebbe anche porzioni di fabbricati di proprietà di terzi, si tratta di un’allegazione che parimenti non dimostra l’illegittimità e l’arbitrarietà dell’inclusione nell’ambito tutelato del terreno della Bagliani Ririfi, oggetto della presente controversia.

  La tutela dell’ambito di parco urbano può comprendere anche il contesto delle ville e le aree verdi contigue; non è necessario che il perimetro coincida con i confini catastali o con quelli delle proprietà storiche.

• art. 28 l.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36

  Di conseguenza, non è possibile far discendere dall’approvazione del PUC con il concorso della Regione l’effetto indiretto e inconsapevole della rideterminazione del perimetro della zona PU come delimitata dal PTCP, dovendo invece riscontrarsi, come rilevato dal TAR, una mera divergenza tra la pianificazione paesaggistica regionale e lo strumento urbanistico comunale, i quali sono peraltro indirizzati a funzioni diverse.

  La puntuale pianificazione comunale non modifica implicitamente la perimetrazione del piano sovraordinato: una modifica regionale del PTCP deve risultare da un intervento consapevole ed espresso.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  con riguardo al “danno da lesione dell’affidamento per l’illegittimo rilascio di un permesso a costruire [o, deve aggiungersi, per il legittimo diniego del titolo edilizio], si verte in una materia in cui il giudice amministrativo conosce anche dei diritti soggettivi ai sensi dell’art. 133, comma primo lettera f), c.p.a.”, e tuttavia, anche in questo caso, “Per radicare detta giurisdizione, è necessaria l’ulteriore verifica volta a stabilire se la lesione sia riconducibile a comportamenti posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico o ad esso collegati almeno in via mediata, o a meri comportamenti materiali avulsi da tale potere, poiché quest’ultimo caso la giurisdizione compete al giudice ordinario”.

  Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva edilizia, la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento spetta al giudice amministrativo solo se la condotta lesiva è riconducibile all’esercizio di un potere pubblico o è ad esso collegata almeno mediatamente; altrimenti la giurisdizione è ordinaria.

Massime di principio

• Nell’azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo, il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione. Il metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio non opera per supplire alla carenza probatoria, e né la consulenza tecnica d’ufficio né la liquidazione equitativa possono essere impiegate per dimostrare l’esistenza di un danno non provato.
• La prova del danno risarcibile deve essere fornita nel giudizio di primo grado. Il divieto di nuove produzioni documentali in appello e la natura sostanzialmente chiusa dell’istruzione nel giudizio di rinvio impediscono di integrare tardivamente il quadro probatorio per rimediare a un’omissione imputabile alla parte, fuori dalle eccezioni ammesse.
• L’errore materiale nella rappresentazione cartografica di uno strumento urbanistico è configurabile quando la svista e la correzione risultano evidenti dall’atto e non richiedono un’attività interpretativa della volontà amministrativa. La necessità di ricorrere a fonti esterne o a valutazioni sul merito della pianificazione esclude che si tratti di un mero errore materiale.
• La divergenza tra uno strumento urbanistico comunale e un piano paesaggistico sovraordinato non può essere risolta attribuendo al primo un effetto implicito di modifica del secondo: la modifica del piano sovraordinato deve risultare da un intervento consapevole ed espresso dell’autorità competente, e prevale la disciplina di maggior tutela.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia edilizia non comprende ogni domanda risarcitoria connessa economicamente a un intervento edilizio. La domanda per lesione della libertà negoziale causata da un certificato di destinazione urbanistica rilasciato prima di qualsiasi procedimento o interlocuzione con l’amministrazione, e non collegato all’esercizio del potere di rilascio del titolo, appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato