Sentenza n. 3285/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il silenzio formatosi sull’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, il silenzio formatosi sull’istanza di compatibilità paesaggistica ex art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 e l’ordinanza comunale di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001. Le opere consistevano in cinque casette prefabbricate in legno poggiate su carrelli con ruote, una fossa settica, recinzioni, pali per l’illuminazione, pavimentazioni in betonelle, passi carrabili, brecciato e pietrisco, realizzate su un fondo utilizzato per un mercato domenicale. Il ricorrente ha dedotto: il difetto di motivazione del silenzio-rigetto quanto alla mancata doppia conformità urbanistico-edilizia; la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; la sussistenza della conformità delle opere alla disciplina urbanistica e paesaggistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda, sulla base di una perizia asseverata; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento prima dell’ordinanza di demolizione; il difetto di motivazione dell’ordine demolitorio, anche per mancata considerazione del diniego tacito di sanatoria e della pianificazione vigente; l’erronea qualificazione delle opere come abusive, in ragione della loro modestia, amovibilità, precarietà e assenza di stabile infissione al suolo.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile quanto all’impugnazione del preteso silenzio-rigetto sull’istanza di compatibilità paesaggistica, perché l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 impone all’autorità competente di pronunciarsi con un provvedimento espresso, previo parere vincolante della Soprintendenza, sicché non si forma un provvedimento tacito impugnabile. Il ricorso è stato respinto quanto al silenzio-rigetto sull’istanza di accertamento di conformità e quanto all’ordinanza di demolizione. Il silenzio formatosi ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 è un silenzio significativo con esito sfavorevole, impugnabile come un diniego espresso, ma soltanto mediante censure sostanziali dirette a dimostrare la sanabilità dell’abuso; non sono deducibili il difetto di motivazione, l’omesso preavviso di rigetto o altri vizi formali, perché strutturalmente incompatibili con il silenzio legislativamente tipizzato e perché il procedimento di sanatoria è vincolato. La censura sulla doppia conformità è stata inoltre dichiarata inammissibile per genericità: il ricorrente non aveva indicato puntualmente i parametri urbanistico-edilizi applicabili e la perizia asseverata si limitava ad affermazioni apodittiche. Il TAR ha rilevato anche che le casette prefabbricate, essendo destinate a un uso continuativo in funzione del mercato periodico, costituiscono nuove costruzioni ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001 e comportano incremento volumetrico; tale incremento è vietato nella zona P.I.R. del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani dall’art. 12, comma 4, delle relative norme di attuazione, salvo opere di adeguamento dell’edilizia rurale non ricorrenti nel caso concreto. Quanto all’ordinanza di demolizione, il TAR ha escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di procedimento vincolato e tipizzato, fondato su accertamenti tecnici circa la consistenza e l’abusività delle opere. Ha altresì ritenuto sufficiente la motivazione contenente la descrizione delle opere, l’indicazione della loro realizzazione in assenza o difformità dal titolo e il richiamo all’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza necessità di ulteriori considerazioni sulla pianificazione, sulla collocazione temporale o sul diniego tacito di sanatoria. Le opere prefabbricate non sono precarie, poiché la precarietà va valutata in base alla funzione e alla destinazione durevole dell’opera, non soltanto ai materiali impiegati, alla smontabilità o all’ancoraggio al suolo. Pali, betonelle e brecciato devono essere valutati unitariamente con le altre opere, non atomisticamente, poiché la complessiva trasformazione del fondo ha determinato una sostanziale urbanizzazione dell’area paesaggisticamente protetta. Nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il mancato pronunciamento espresso del Comune entro sessanta giorni sull’istanza di accertamento di conformità determina un silenzio significativo con valore di rigetto, impugnabile come un diniego espresso; sono deducibili censure sostanziali sulla sanabilità dell’abuso, non vizi formali incompatibili con la struttura del silenzio.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Disciplina l’istanza di compatibilità paesaggistica riferita agli interventi oggetto di sanatoria.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Impone all’autorità comunale di decidere sulla compatibilità paesaggistica con un provvedimento espresso, previo parere vincolante della Soprintendenza; non è quindi configurabile un silenzio-rigetto impugnabile.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è richiesto nel procedimento di accertamento di conformità edilizia, avente natura vincolata; in ogni caso, il silenzio-rigetto ex art. 36 è strutturalmente privo di motivazione e non consente la deduzione di tale vizio formale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordinanza di demolizione; l’ordine demolitorio è atto vincolato e adeguatamente motivato mediante descrizione delle opere abusive, accertamento dell’assenza o difformità dal titolo e indicazione della norma applicata.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  Ricondurrebbe alla nuova costruzione gli interventi consistenti nell’installazione di manufatti destinati a uso continuativo, anche se prefabbricati, amovibili o non stabilmente ancorati al suolo.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il TAR richiama l’orientamento secondo cui la comunicazione di avvio del procedimento repressivo edilizio è superflua anche a prescindere dall’applicabilità della norma, trattandosi di procedimento vincolato e tipizzato.

• art. 12, comma 4, delle norme di attuazione del P.T.P. dei Comuni Vesuviani

  Nella zona P.I.R. vieta gli interventi comportanti incremento dei volumi esistenti, salvo opere di adeguamento dell’edilizia rurale; il divieto impedisce la doppia conformità delle opere oggetto di sanatoria.

Massime di principio

• Il silenzio formatosi sull’istanza di accertamento di conformità edilizia ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 ha natura di silenzio significativo con valore di rigetto e deve essere impugnato entro il termine decadenziale previsto per i provvedimenti espressi; il ricorrente deve dedurre specifici elementi sostanziali idonei a dimostrare la doppia conformità dell’intervento.
• Nel giudizio contro il silenzio-rigetto sull’accertamento di conformità edilizia non sono utilmente deducibili il difetto di motivazione, l’omesso preavviso di rigetto o altri vizi formali del procedimento, poiché il silenzio è legislativamente configurato come provvedimento privo di motivazione e il procedimento di sanatoria ha natura vincolata.
• L’istanza di compatibilità paesaggistica prevista dall’art. 167 d.lgs. 42/2004 deve essere definita con un provvedimento espresso, previo parere vincolante della Soprintendenza; l’inerzia dell’autorità competente non determina un silenzio-rigetto impugnabile.
• La qualificazione di un manufatto come precario o come nuova costruzione dipende principalmente dalla sua funzione e dalla destinazione a soddisfare esigenze non temporanee, non dalla natura dei materiali, dalla smontabilità o dall’assenza di un solido ancoraggio al suolo.
• L’ordinanza di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e non richiede la comunicazione di avvio del procedimento né una motivazione particolare: sono sufficienti la descrizione delle opere, l’accertamento della loro realizzazione in assenza o difformità dal titolo e l’indicazione della base normativa.
• Quando una pluralità di opere edilizie è realizzata nell’ambito di un’unica operazione, la loro rilevanza urbanistico-edilizia deve essere valutata complessivamente e non mediante una considerazione atomistica dei singoli elementi, soprattutto in presenza di un’area paesaggisticamente protetta.

Come è indicizzato