Sentenza n. 624/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

Un'azienda agricola, dopo avere ottenuto le comunicazioni relative ai nulla osta al lavoro stagionale richiesti nell'ambito del decreto flussi 2023 per quindici cittadini bengalesi, ha dedotto l'illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni competenti sul rilascio dei relativi visti di ingresso. Sei procedimenti risultavano conclusi, mentre per gli altri l'Ambasciata aveva comunicato che i nulla osta erano sospesi in attesa delle verifiche previste dall'art. 3 d.l. 145/2024. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 10 e 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, degli artt. 22, 24 e 24-bis d.lgs. 286/1998, dell'art. 31 d.P.R. 394/1999, degli artt. 42 e 44 d.l. 73/2022, dell'art. 3 d.l. 145/2024 e del decreto ministeriale indicato in ricorso, nonché dei principi di buon andamento, certezza e doverosità dell'azione amministrativa. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento o erroneo apprezzamento dei fatti e sviamento. In particolare, ha sostenuto che il termine di trenta giorni per il rilascio dei visti, previsto dall'art. 31, comma 8, d.P.R. 394/1999, fosse decorso e che la sospensione prevista per i Paesi ad alto rischio non potesse protrarsi indefinitamente, dovendo comunque l'amministrazione concludere il procedimento entro un termine ragionevole e, in via generale, entro trenta giorni ai sensi dell'art. 2 l. 241/1990. Le amministrazioni intimate non si sono costituite né hanno depositato gli atti del procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione, accertando la sussistenza del silenzio-inadempimento. Ha rilevato che, alla data della decisione, l'Amministrazione, in particolare l'Ambasciata d'Italia a Dhaka, non aveva adottato i provvedimenti conclusivi relativi ai lavoratori per i quali il visto non era ancora stato rilasciato e che i termini per la definizione del procedimento dovevano ritenersi scaduti. Il procedimento, derivante da un'istanza dell'interessata, rientra nei procedimenti amministrativi soggetti all'obbligo generale di conclusione con provvedimento espresso previsto dall'art. 2 l. 241/1990. Non risultavano ragioni endoprocedimentali, carenze documentali o altri elementi idonei a giustificare l'inerzia; né le difficoltà organizzative e le disfunzioni interne potevano giustificare il mancato provvedere. Il giudice ha ordinato alla Prefettura di Foggia, al Ministero degli Affari Esteri e all'Ambasciata d'Italia a Dhaka, ciascuno per quanto di competenza, di concludere con un provvedimento espresso i procedimenti ancora pendenti entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza, limitatamente ai lavoratori per i quali il visto non risultava già rilasciato. Ha nominato quale commissario ad acta, per l'eventuale ulteriore inerzia, il Prefetto della Provincia di Foggia, con facoltà di delega a un dirigente del medesimo ufficio, assegnandogli un ulteriore termine di trenta giorni. La mancata costituzione delle amministrazioni e il mancato deposito degli atti ex art. 46, comma 2, c.p.a. non comportano invalidità processuale, ma consentono al giudice di integrare il materiale istruttorio con metodo acquisitivo e hanno lasciato prive di riscontro le allegazioni della ricorrente. Le amministrazioni sono state condannate in solido? al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in 1.500 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  quando il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso

  Impone la conclusione espressa del procedimento attivato dall'istanza dell'interessato; l'inerzia protratta oltre i termini applicabili integra silenzio-inadempimento.

• art. 31, comma 8, d.P.R. 394/1999

  termine di 30 giorni dalla richiesta per il rilascio del visto di ingresso

  Il termine per la definizione del procedimento di rilascio del visto era ritenuto decorso nel caso concreto.

• art. 3 d.l. 145/2024, convertito dalla l. 187/2024

  conferma espressa da parte dello sportello unico per l'immigrazione del positivo espletamento delle verifiche previste dal medesimo comma

  La sospensione dei procedimenti collegata alle verifiche sui nulla osta non legittima, secondo la decisione, una protrazione indefinita dell'inerzia amministrativa.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  provvedimento impugnato, nonché gli atti e i documenti in base ai quali l'atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l'amministrazione ritiene utili al giudizio

  Pone a carico dell'amministrazione l'obbligo di depositare gli atti del procedimento; l'omissione non invalida il processo, ma può consentire al giudice di integrare l'istruttoria con metodo acquisitivo.

• artt. 63, comma 2, e 64, comma 3, c.p.a.

  Consentono l'acquisizione giudiziale degli elementi istruttori mancanti, anche in relazione alla disponibilità degli atti da parte dell'amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  La difficoltà del privato di provare fatti documentati dall'amministrazione giustifica il rilievo dell'obbligo dell'amministrazione di depositare gli atti del procedimento.

• artt. 22, 24 e 24-bis d.lgs. 286/1998

  Richiamati nel quadro normativo relativo al nulla osta al lavoro e all'ingresso per motivi di lavoro.

• artt. 42 e 44 d.l. 73/2022, convertito dalla l. 122/2022

  Richiamati in relazione alla procedura dei nulla osta e alle comunicazioni effettuate dallo Sportello unico per l'immigrazione.

Massime di principio

• Il procedimento amministrativo avviato da un'istanza relativa al rilascio di un visto di ingresso deve essere concluso con un provvedimento espresso entro i termini applicabili; la loro scadenza, in assenza di una valida giustificazione, integra silenzio-inadempimento azionabile ai sensi del processo amministrativo.
• La sospensione delle procedure di ingresso per l'espletamento di verifiche rafforzate nei confronti di cittadini di Paesi considerati a rischio non può tradursi in un'inerzia amministrativa indefinita: le amministrazioni devono comunque concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine ragionevole.
• Difficoltà organizzative e disfunzioni interne dell'amministrazione non giustificano il mancato rispetto dell'obbligo di provvedere né escludono la formazione del silenzio-inadempimento.
• Quando l'amministrazione non deposita gli atti del procedimento ai sensi dell'art. 46, comma 2, c.p.a., l'omissione non determina l'invalidità della costituzione o del giudizio, ma consente al giudice di integrare il materiale istruttorio con metodo acquisitivo e di valutare la controversia sulla base degli elementi disponibili.
• Accertato il silenzio-inadempimento, il giudice può ordinare alle amministrazioni competenti di adottare un provvedimento espresso entro un termine prefissato e nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta per l'eventuale ulteriore inerzia.

Come è indicizzato