Sentenza n. 9581/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, le disposizioni legislative poste a fondamento del sistema di payback dei dispositivi medici, nonché i provvedimenti regionali e provinciali che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e quantificato gli importi dovuti per gli anni 2015-2018. Ha chiesto anche la restituzione delle somme eventualmente versate o compensate e il risarcimento dei danni. Dal testo emerge che le censure riguardavano, in sostanza, la legittimità del meccanismo di payback, la determinazione del tetto di spesa, il calcolo del fatturato rilevante, l'inclusione dell'IVA, la percentuale di ripiano e gli atti regionali applicativi, oltre al mancato tempestivo accesso alle fatture utilizzate per il calcolo. All'udienza il Collegio ha sollevato d'ufficio la questione del difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti rivolti contro gli atti regionali e provinciali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti ministeriali e della Conferenza permanente. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo di payback applicabile agli anni 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. e non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era già previsto e conoscibile dal 2015. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali e provinciali sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con indicazione del giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e assegnazione dei termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il TAR ha ritenuto che gli atti regionali svolgano una funzione meramente tecnico-contabile ed esecutiva: le Regioni e le Province autonome verificano i dati contabili, individuano le imprese e applicano percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia, quindi, riguarda un rapporto obbligatorio paritario e il diritto soggettivo dell'impresa al corretto calcolo dell'importo dovuto. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione disciplina il tetto di spesa, la quota di ripiano a carico delle imprese fornitrici e la procedura per individuare le aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per l'acquisto di dispositivi medici.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, attribuendo alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• decreto interministeriale 6 luglio 2022

  «Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018»

  Ha certificato il superamento del tetto e quantificato, per ciascuna annualità e Regione, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  «linee guida propedeutiche»

  Ha definito le linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali e provinciali di ripiano e le modalità di calcolo del fatturato delle aziende.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione, mediante riproposizione della domanda entro i termini assegnati.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in una materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Quando una controversia contro una pubblica amministrazione riguarda un rapporto obbligatorio patrimoniale nel quale l'amministrazione applica criteri e percentuali integralmente predeterminati dalla legge, senza margini di discrezionalità o esercizio di potere autoritativo, la situazione azionata è un diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
• Nell'ambito del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, le Regioni e le Province autonome svolgono funzioni meramente attuative, tecnico-contabili e riepilogative: non possono modificare il tetto di spesa, certificare autonomamente il suo superamento o determinare criteri diversi da quelli fissati dalla legge e dagli atti statali.
• Gli atti regionali che individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano l'importo dovuto, quando si limitano a ricognizione e applicazione matematica di dati contabili e parametri normativi già stabiliti, non costituiscono espressione di potere autoritativo, anche se sono formalmente denominati provvedimenti amministrativi.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici applicabile agli anni 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale richiamata dal giudice, la libertà di iniziativa economica, la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto e conoscibile sin dal 2015 nei suoi elementi essenziali.

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