Regolamento (UE) 2021/2115

Regolamento (UE) 2021/2115: piani strategici della PAC, pagamenti diretti e sviluppo rurale

Il regolamento istituisce il quadro giuridico unico della nuova PAC per il periodo di programmazione 2023-2027, superando il precedente assetto frammentato basato sui regolamenti (UE) n. 1305/2013 e n. 1307/2013. La scelta di fondo è un modello di attuazione orientato ai risultati: l’Unione fissa obiettivi, indicatori, requisiti comuni e vincoli finanziari, mentre gli Stati membri definiscono nei propri piani strategici gli interventi più adatti alle esigenze nazionali, regionali e settoriali.

Il regolamento collega in modo esplicito la PAC alla sostenibilità economica, ambientale e sociale, alla sicurezza alimentare, alla biodiversità, al clima, alla modernizzazione tecnologica e al ricambio generazionale. In parallelo, rafforza la sussidiarietà ma impone un forte presidio UE su coerenza, controllo della spesa, monitoraggio delle performance e rispetto di obblighi internazionali OMC.

Ambito di applicazione e architettura generale

L’articolo 1 definisce un campo di applicazione ampio, che comprende:

• gli obiettivi generali e specifici della PAC;
• i tipi di intervento e i requisiti comuni;
• i piani strategici della PAC degli Stati membri;
• coordinamento, governance, monitoraggio, rendicontazione e valutazione.

L’articolo 2 rinvia in modo trasversale al regolamento (UE) 2021/2116 per il finanziamento, la gestione e il controllo, e a specifiche parti del regolamento (UE) 2021/1060 per gli interventi FEASR. L’applicazione temporale copre il periodo dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2027.

Definizioni fondamentali e scelte demandate agli Stati membri

L’articolo 3 contiene le definizioni di base, tra cui agricoltore, azienda, intervento, operazione, beneficiario, AKIS, LEADER, fondi di mutualizzazione e regioni meno sviluppate. L’articolo 4 attribuisce agli Stati membri un ruolo decisivo nella definizione, dentro il piano strategico, di nozioni chiave quali attività agricola, superficie agricola, ettaro ammissibile, agricoltore in attività, giovane agricoltore e nuovo agricoltore.

La nozione di attività agricola può consistere sia nella produzione di prodotti agricoli sia nel mantenimento della superficie agricola in stato idoneo al pascolo o alla coltivazione. La superficie agricola include seminativo, colture permanenti e prato permanente, anche in forma agroforestale. L’ettaro ammissibile deve comprendere superfici a disposizione dell’agricoltore e utilizzate per attività agricola, con regole specifiche per elementi caratteristici del paesaggio, imboschimento, ritiro dalla produzione e paludicoltura. Per la canapa, la coltivazione è ammissibile solo se il tenore di THC non supera lo 0,3 %.

Il concetto di agricoltore in attività è demandato agli Stati membri, ma deve basarsi su criteri oggettivi e non discriminatori; se viene usato un importo-soglia, questo non può superare 5 000 EUR. Il giovane agricoltore richiede, tra l’altro, un limite di età tra 35 e 40 anni, il possesso della qualità di capo dell’azienda e requisiti di formazione o competenza. Il nuovo agricoltore è distinto dal giovane agricoltore e deve essere capo dell’azienda per la prima volta.

Obiettivi della PAC e sistema di indicatori

Gli articoli 5 e 6 individuano tre obiettivi generali:

• un settore agricolo intelligente, competitivo, resiliente e diversificato;
• tutela dell’ambiente e azione per il clima;
• rafforzamento del tessuto socioeconomico delle zone rurali.

A tali obiettivi si collegano nove obiettivi specifici, che spaziano dal reddito agricolo alla competitività, dalla posizione degli agricoltori nella filiera alla mitigazione e adattamento climatico, dalla gestione sostenibile delle risorse naturali alla biodiversità, fino al ricambio generazionale, alla parità di genere e alla risposta della produzione agricola alle esigenze di salute e alimentazione. Il regolamento prevede inoltre un obiettivo trasversale di modernizzazione, fondato su conoscenza, innovazione, ricerca e digitalizzazione.

L’articolo 7 e l’allegato I costruiscono il sistema di misurazione della PAC tramite indicatori di output, risultato, impatto e contesto. Gli indicatori sono il cuore del modello performance-based: servono per i target intermedi e finali, per il monitoraggio annuale e per le valutazioni della Commissione.

Condizionalità, BCAA e condizionalità sociale

Gli articoli 12 e 13 introducono il sistema di condizionalità, che collega il pieno pagamento degli aiuti al rispetto di criteri di gestione obbligatori e delle norme BCAA dell’allegato III. Le norme riguardano ambiente, clima, acqua, suolo, biodiversità, salute pubblica, salute delle piante e benessere animale.

Le principali BCAA includono, tra le altre:

• mantenimento dei prati permanenti;
• protezione di zone umide e torbiere;
• divieto di bruciare le stoppie salvo motivi fitosanitari;
• fasce tampone lungo i corsi d’acqua;
• copertura minima del suolo;
• rotazione delle colture;
• quote minime di superfici non produttive;
• tutela dei prati permanenti sensibili Natura 2000.

L’articolo 14 introduce la condizionalità sociale: dal 1° gennaio 2025, gli Stati membri devono prevedere sanzioni amministrative per i beneficiari che non rispettano le norme in materia di condizioni di lavoro, di impiego, salute e sicurezza derivanti dalle direttive e dagli atti elencati nell’allegato IV. Il regolamento richiede il coinvolgimento delle parti sociali nazionali e rispetta l’autonomia della contrattazione collettiva.

Servizi di consulenza aziendale e modernizzazione

L’articolo 15 obbliga gli Stati membri a prevedere servizi di consulenza aziendale in materia di gestione della terra e dell’azienda. La consulenza deve coprire gli aspetti economici, ambientali e sociali e includere informazioni aggiornate scientifiche e tecnologiche, anche sugli obblighi regolatori e sui requisiti di condizionalità.

La consulenza deve riguardare, tra l’altro:

• requisiti ambientali e fitosanitari;
• prevenzione della resistenza antimicrobica;
• gestione del rischio;
• innovazione e gruppi operativi PEI;
• tecnologie digitali;
• gestione sostenibile dei nutrienti, con uno strumento elettronico di sostenibilità per le aziende agricole disponibile entro il 2024;
• condizioni di impiego, salute e sicurezza sul lavoro.

Pagamenti diretti: struttura, limiti e strumenti redistributivi

L’articolo 16 distingue tra pagamenti diretti disaccoppiati e accoppiati. Tra i disaccoppiati figurano:

• sostegno di base al reddito per la sostenibilità;
• sostegno ridistributivo complementare al reddito;
• sostegno complementare per i giovani agricoltori;
• regimi per il clima, l’ambiente e il benessere degli animali.

L’articolo 17 consente agli Stati membri di applicare limitazioni e degressività:

• riduzione del 100 % oltre 100 000 EUR;
• riduzione fino all’85 % della parte eccedente 60 000 EUR;
• possibilità di sottrarre salari e costi del lavoro prima del calcolo.

Il prodotto della riduzione dei pagamenti finanzia prioritariamente il sostegno ridistributivo e poi gli altri interventi disaccoppiati; può anche essere trasferito al FEASR. L’articolo 18 impone soglie minime di superficie o importo, con deroga per le isole minori del Mar Egeo. L’articolo 19 consente di destinare fino al 3 % dei pagamenti diretti al contributo dell’agricoltore a strumenti di gestione del rischio.

Sostegno di base al reddito e diritti all’aiuto

Gli articoli 21-27 disciplinano il sostegno di base al reddito, che è un pagamento disaccoppiato annuale per ettaro ammissibile. Gli Stati membri possono scegliere un importo uniforme per ettaro oppure differenziarlo per gruppi di territori; in alternativa, possono mantenere un sistema basato su diritti all’aiuto, con regole di attivazione, trasferimento e riserva nazionale o territoriale.

Per il sistema dei diritti all’aiuto:

• il valore è ricalcolato a partire dai valori 2022;
• entro il 2026 tutti i diritti devono convergere almeno all’85 % dell’importo medio previsto;
• l’adeguamento inizia dal 2023.

Le riserve sono destinate in via prioritaria a giovani agricoltori e nuovi agricoltori, e i trasferimenti di diritti sono limitati allo stesso Stato membro o, se del caso, allo stesso gruppo di territori.

Piccoli agricoltori, sostegno redistributivo e giovani agricoltori

L’articolo 28 consente un pagamento forfettario ai piccoli agricoltori, alternativo agli altri pagamenti diretti, con importo annuo non superiore a 1 250 EUR.

L’articolo 29 impone agli Stati membri di attuare il sostegno ridistributivo complementare al reddito, destinando almeno il 10 % delle dotazioni per i pagamenti diretti a un pagamento annuale per ettaro a favore delle aziende piccole e medie. Il sostegno può essere modulato per fasce di ettari e per territori.

L’articolo 30 disciplina il sostegno complementare per i giovani agricoltori:

• durata massima di cinque anni;
• forma di pagamento per ettaro o forfettario;
• possibilità di limitazione a un numero massimo di ettari;
• importo destinato all’obiettivo giovani agricoltori secondo l’allegato XII;
• nessuna aspettativa giuridica oltre il 2027.

Regimi ecologici

L’articolo 31 introduce i regimi ecologici, obbligatori per gli Stati membri ma volontari per gli agricoltori. Tali regimi devono remunerare pratiche che vadano oltre la condizionalità e che contribuiscano agli obiettivi climatici, ambientali, di benessere animale e di contrasto alla resistenza antimicrobica.

I regimi ecologici devono coprire, in linea di principio, almeno due aree tra:

• mitigazione climatica;
• adattamento climatico;
• protezione dell’acqua;
• tutela del suolo;
• biodiversità;
• uso sostenibile dei pesticidi;
• benessere animale e lotta alla resistenza antimicrobica.

Il sostegno può assumere la forma di pagamento aggiuntivo o di compensazione per costi aggiuntivi e mancato guadagno. Gli agricoltori che partecipano ai regimi sono considerati conformi ai requisiti pertinenti dell’allegato III, e gli Stati membri devono evitare duplicazioni di controllo. I pagamenti ecologici sono soggetti a rigorosi vincoli finanziari nelle annualità 2023-2027.

Sostegno accoppiato al reddito e cotone

Gli articoli 32-35 disciplinano il sostegno accoppiato al reddito, limitato ai settori e alle produzioni elencati nell’articolo 33, tra cui cereali, semi oleosi, colture proteiche, carne bovina, ovina e caprina, latte, ortofrutta, luppolo, olio d’oliva, cotone e altri settori specifici. Gli Stati membri devono giustificare l’intervento in termini di difficoltà di settore, salvo per le colture proteiche.

Per il cotone, gli articoli 36-41 prevedono una disciplina speciale per Bulgaria, Grecia, Spagna e Portogallo:

• pagamento per ettaro di superficie ammissibile coltivata a cotone;
• terreni e varietà autorizzati dagli Stati membri;
• superfici di base, rese fisse e importi di riferimento predeterminati;
• riduzione proporzionale se si supera la superficie di base;
• organizzazioni interprofessionali riconosciute e maggiorazione di 2 EUR per gli agricoltori aderenti;
• esclusione del pagamento dal piano strategico PAC e da alcune disposizioni generali.

Interventi settoriali: ortofrutta, apicoltura, vino, luppolo, olio d’oliva e altri settori

Il capo III disciplina interventi settoriali nell’ambito dell’OCM. Gli interventi perseguono obiettivi di organizzazione della produzione, competitività, sostenibilità, qualità, promozione, prevenzione delle crisi e, in alcuni casi, condizioni di lavoro.

Nel settore ortofrutticolo, i programmi operativi di organizzazioni di produttori o loro associazioni sono lo strumento centrale, con fondi di esercizio e aiuto finanziario UE fino al 50 % o, in alcuni casi, fino al 60 %, 80 % o 100 % delle spese ammissibili. Sono previste soglie di spesa minima per azioni ambientali e climatiche, nonché limiti per ritiri dal mercato e promozione.

Nel settore dell’apicoltura, gli Stati membri devono prevedere almeno uno degli interventi elencati all’articolo 55, con obbligo di cofinanziamento nazionale almeno pari all’aiuto UE utilizzato. Nel settore vitivinicolo, gli Stati membri indicati devono perseguire uno o più obiettivi e possono finanziare ristrutturazione vigneti, investimenti, vendemmia verde, assicurazione del raccolto, innovazione, promozione nei paesi terzi, distillazione dei sottoprodotti e misure ambientali. Nel settore del luppolo, la Germania ha una disciplina specifica; per olio d’oliva e olive da tavola, l’assetto speciale riguarda Grecia, Francia e Italia. Per gli altri settori, gli Stati membri possono scegliere gli ambiti di intervento in base all’articolo 66.

Sviluppo rurale: impegni, investimenti, insediamento, rischio e cooperazione

Il capo IV disciplina gli interventi FEASR per lo sviluppo rurale. Le principali categorie sono:

• impegni agro-climatico-ambientali e altri impegni di gestione;
• pagamenti per vincoli naturali o specifici;
• compensazioni per svantaggi derivanti da obblighi ambientali;
• investimenti;
• insediamento di giovani e nuovi agricoltori e avvio di imprese rurali;
• strumenti di gestione del rischio;
• cooperazione;
• scambio di conoscenze e informazione.

Gli articoli 70-72 prevedono pagamenti per impegni volontari che vadano oltre gli obblighi di base e che siano calcolati su costi aggiuntivi e mancato guadagno, con durata ordinaria di 5-7 anni e clausole di revisione. Gli articoli 73 e 74 disciplinano gli investimenti, con elenco di spese non ammissibili, aliquote massime e condizioni rafforzate per investimenti in irrigazione, che richiedono coerenza con la direttiva 2000/60/CE e, per l’uso di acque affinate, con il regolamento (UE) 2020/741.

L’articolo 75 regola il sostegno all’insediamento di giovani agricoltori, nuovi agricoltori e nuove imprese rurali, con importo massimo di 100 000 EUR, da erogare come forfettario, strumento finanziario o combinazione dei due. L’articolo 76 disciplina gli strumenti di gestione del rischio, con soglia minima di perdita del 20 % e contributo pubblico massimo del 70 % dei costi ammissibili. L’articolo 77 disciplina la cooperazione, comprendendo PEI, LEADER, regimi di qualità, gruppi di produttori, strategie per piccoli comuni intelligenti e altre forme di cooperazione. L’articolo 78 disciplina lo scambio di conoscenze e informazione, compresa la creazione di servizi di consulenza fino a 200 000 EUR.

Finanziamento, dotazioni e tassi di partecipazione

Gli articoli 85-103 disciplinano il finanziamento della PAC. Il FEAGA finanzia pagamenti diretti e interventi settoriali; il FEASR finanzia sviluppo rurale e assistenza tecnica. Le spese sono ammissibili dal 1° gennaio 2023 per il FEASR e, per il FEAGA, dall’anno successivo all’approvazione del piano.

Il regolamento fissa dotazioni nazionali e massimali specifici:

• allegato V per i pagamenti diretti;
• allegato VII per il settore vitivinicolo;
• allegato VIII per il cotone;
• allegato IX per i pagamenti diretti al netto del cotone;
• allegato X per l’apicoltura;
• allegato XI per lo sviluppo rurale;
• allegato XII per gli importi minimi destinati ai giovani agricoltori.

Tra le regole principali:

• almeno il 5 % della partecipazione FEASR per LEADER;
• almeno il 35 % FEASR per ambiente/clima e benessere animale;
• almeno il 25 % delle dotazioni per pagamenti diretti ai regimi ecologici;
• almeno il 10 % alle misure redistributive;
• almeno il 3 % della dotazione annua per pagamenti diretti destinato ai giovani agricoltori;
• possibilità di trasferimento tra pilastri fino al 25 %, con maggiorazioni in alcuni casi;
• possibilità di destinare fino al 3 % del FEASR a InvestEU;
• tassi FEASR differenziati: 85 % nelle regioni meno sviluppate, 80 % nelle ultraperiferiche e isole minori del Mar Egeo, 60 % nelle regioni in transizione, 43 % nelle altre regioni.

Piani strategici della PAC: contenuto, approvazione e modifica

Gli articoli 104-122 costruiscono il centro operativo della riforma: ogni Stato membro deve predisporre un unico piano strategico della PAC per l’intero territorio, coerente con analisi SWOT, valutazione delle esigenze, strategia di intervento, target quantificati, piano finanziario e sistema di governance.

Il piano deve descrivere:

• valutazione delle esigenze;
• strategia di intervento;
• elementi comuni a più interventi;
• interventi per pagamenti diretti, settoriali e sviluppo rurale;
• piani dei target e finanziari;
• sistemi di governance e coordinamento;
• elementi di modernizzazione;
• eventuali elementi regionali.

La Commissione valuta il piano entro sei mesi, formula osservazioni e lo approva mediante decisione di esecuzione. Le modifiche possono essere presentate in via ordinaria una volta all’anno, con ulteriori tre modifiche nel corso del periodo, più deroghe specifiche. Alcune modifiche producono effetti solo dall’anno successivo o dalla data stabilita dallo Stato membro. Le correzioni meramente materiali non costituiscono modifica.

Governance, autorità di gestione e monitoraggio

Gli articoli 123-126 impongono la designazione di un’autorità di gestione nazionale, eventualmente con autorità regionali e organismi intermedi. L’autorità deve garantire sistema informativo elettronico, informazione ai beneficiari, pubblicità del piano, valutazioni ex ante ed ex post, rapporto annuale e follow-up delle osservazioni della Commissione.

Il comitato di monitoraggio nazionale deve essere istituito entro tre mesi dall’approvazione del piano, con rappresentanza equilibrata delle autorità pubbliche e dei partner. Esamina i progressi, le problematiche, la semplificazione e gli oneri amministrativi, e formula pareri sulla selezione delle operazioni, le relazioni annuali e il piano di valutazione.

Le reti nazionali e la rete europea della PAC sostituiscono le vecchie reti dello sviluppo rurale e devono favorire il coinvolgimento degli stakeholder, la diffusione delle buone pratiche e il raccordo con il PEI e con l’innovazione. L’articolo 127 disciplina il PEI per produttività e sostenibilità, fondato sull’innovazione interattiva e sui gruppi operativi.

Efficacia dell’attuazione, relazioni annuali e valutazioni

Gli articoli 128-143 istituiscono il quadro di riferimento per l’efficacia dell’attuazione. Gli Stati membri devono registrare dati in un sistema informatico sicuro, fornire informazioni ai fini del monitoraggio e presentare relazioni annuali sull’efficacia dell’attuazione.

Le relazioni annuali devono indicare:

• output realizzati;
• spesa dichiarata;
• importo unitario realizzato;
• risultati rispetto ai target intermedi;
• informazioni qualitative sulle criticità.

La Commissione effettua un esame biennale: se il divario rispetto ai target intermedi supera determinate soglie, può chiedere giustificazioni e piani d’azione correttivi. Sono previste anche valutazioni ex ante, in itinere ed ex post a livello nazionale, e valutazioni e relazioni di sintesi della Commissione a livello UE.

Concorrenza, aiuti di Stato e deroghe territoriali

Gli articoli 144-146 stabiliscono che le forme di cooperazione devono rispettare le regole di concorrenza dell’OCM e che, in linea generale, agli aiuti si applicano gli articoli 107-109 TFUE. Tuttavia, tali articoli non si applicano al sostegno fornito in forza del regolamento per interventi rientranti nell’articolo 42 TFUE, compresi i finanziamenti nazionali integrativi per lo sviluppo rurale.

L’articolo 147 consente il mantenimento degli aiuti nazionali transitori per gli Stati membri che li concedevano nel 2015-2022, con riduzione progressiva fino al 30 % nel 2027. L’articolo 149 prevede adattamenti per regioni ultraperiferiche e isole minori del Mar Egeo, mentre gli articoli 150-151 disciplinano scambio sicuro di informazioni e trattamento dei dati personali in conformità dei regolamenti GDPR e 2018/1725.

Regime transitorio e abrogazioni

L’articolo 154 abroga i regolamenti (UE) n. 1305/2013 e n. 1307/2013 dal 1° gennaio 2023, pur mantenendo per un periodo limitato alcune norme per la chiusura dei programmi 2014-2020/2022. Gli articoli 155-158 disciplinano l’ammissibilità di spese e impegni vecchi e nuovi in transizione, il mantenimento di alcune misure pluriennali e la tutela dei diritti acquisiti e del legittimo affidamento.

L’articolo 159 impone alla Commissione il riesame dell’elenco degli atti dell’allegato XIII entro il 31 dicembre 2025. L’articolo 160 stabilisce l’entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e la diretta applicabilità in tutti gli Stati membri.