Ordinanza del 15/02/2017 n. 38 - Corte Costituzionale

Art. 17-bis d.lgs. n. 546/1992: reclamo e mediazione tributaria

La Corte costituzionale, con ordinanza deliberata l’11 gennaio 2017 e depositata il 15 febbraio 2017, ha esaminato le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Milano sull’art. 17-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nella formulazione originaria introdotta dall’art. 39, comma 9, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. La disposizione disciplinava il reclamo e la mediazione tributaria come fase amministrativa preliminare al giudizio per determinate controversie fiscali.

Procedimento principale e quadro normativo

Il giudizio originario riguardava due avvisi di accertamento emessi dall’Agenzia delle entrate e notificati il 25 luglio 2012, relativi alle annualità 2007 e 2008, con richiesta di maggiori imposte e sanzioni. L’amministrazione finanziaria aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso perché il contribuente non aveva previamente presentato il reclamo previsto dall’art. 17-bis per gli atti dell’Agenzia delle entrate di valore non superiore a 20.000 euro, notificati successivamente al 1° aprile 2012.

Il contribuente aveva contestato la legittimità costituzionale dell’art. 17-bis in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost. La Commissione tributaria provinciale aveva quindi rimesso la questione alla Corte costituzionale.

Questione riferita all’art. 24 Cost. e carenza di oggetto

La Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione relativa all’art. 17-bis, comma 2, nella formulazione originaria, censurata per violazione dell’art. 24 Cost.

La sentenza n. 98 del 2014 aveva già dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 2 dell’art. 17-bis nel testo originario, nella parte in cui prevedeva l’inammissibilità del ricorso giurisdizionale in caso di omessa presentazione del reclamo. La disposizione era stata successivamente sostituita dall’art. 1, comma 611, lettera a), numero 1), della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

Poiché il giudizio a quo riguardava avvisi notificati il 25 luglio 2012 e la questione era riferita alla versione normativa già colpita dalla pronuncia di illegittimità costituzionale, la Corte ha ritenuto che essa fosse ormai priva di oggetto. La questione è stata pertanto dichiarata manifestamente inammissibile.

Tutela cautelare durante la fase di reclamo

È stata dichiarata manifestamente inammissibile anche la questione, sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., concernente la preclusione della tutela cautelare giurisdizionale durante la procedura amministrativa introdotta dal reclamo.

La Corte ha rilevato che, nel giudizio principale, il contribuente non aveva presentato il reclamo, ma aveva proposto direttamente ricorso alla Commissione tributaria provinciale. Di conseguenza, la fase amministrativa della procedura non si era mai instaurata e il giudice rimettente non avrebbe dovuto applicare la norma nella parte in cui, secondo la prospettazione, avrebbe impedito l’accesso alla tutela cautelare durante tale fase.

È quindi mancato il requisito della rilevanza della questione nel giudizio principale.

Ragionevole durata del processo

Anche la censura riferita all’art. 111, secondo comma, Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del processo, è stata dichiarata manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza.

La Corte ha osservato che dall’ordinanza di rimessione non risultava che il contribuente avesse giustificato la mancata presentazione del reclamo sostenendo che tale adempimento avrebbe determinato una durata non ragionevole del processo. Non essendo stata concretamente prospettata una simile situazione nel giudizio a quo, la questione non era rilevante ai fini della decisione.

Obbligatorietà del reclamo e principio di uguaglianza

La Corte ha dichiarato manifestamente infondata la questione riferita all’art. 3 Cost. concernente l’obbligo di presentare preliminarmente reclamo per le controversie relative ad atti dell’Agenzia delle entrate di valore non superiore a 20.000 euro.

Il rimettente aveva denunciato una disparità di trattamento tra:

• controversie relative a tributi di competenza dell’Agenzia delle entrate e controversie riguardanti altri enti impositori;
• controversie di valore non superiore a 20.000 euro e controversie di valore superiore;
• contribuenti soggetti al reclamo e contribuenti che potevano accedere direttamente al giudizio.

La Corte ha ribadito che la scelta legislativa perseguiva l’interesse generale alla deflazione del contenzioso tributario. Il legislatore aveva individuato, in modo ritenuto ragionevole, le controversie dell’Agenzia delle entrate, numericamente più consistenti, e tra queste quelle di minore rilevanza finanziaria, caratterizzate da un valore non superiore a 20.000 euro.

La limitazione dell’accesso immediato al giudice è stata quindi considerata coerente con la finalità dell’istituto e riconducibile alla discrezionalità legislativa, senza violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza o tutela giurisdizionale.

Funzione deflattiva e legittimità del previo rimedio amministrativo

La Corte ha confermato che il legislatore può subordinare la proponibilità dell’azione giudiziaria al previo esperimento di un rimedio amministrativo, purché tale onere sia giustificato da esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia.

Il reclamo e la mediazione tributaria perseguono una duplice finalità di interesse generale:

• favorire una definizione più rapida e meno onerosa delle controversie nella fase pregiurisdizionale, con vantaggi sia per il contribuente sia per l’amministrazione finanziaria;
• ridurre il numero dei processi davanti alle commissioni tributarie, consentendo un contenimento dei tempi e un esame più approfondito delle controversie residue.

L’obbligatorietà della procedura, pertanto, non è stata ritenuta irragionevole né lesiva del diritto di agire in giudizio.

Mancata previsione di un mediatore terzo

La Corte ha dichiarato manifestamente infondata la questione sollevata in riferimento all’art. 111 Cost. nella parte in cui l’art. 17-bis non prevedeva che la mediazione fosse svolta da un soggetto terzo rispetto alle parti.

Il rimettente aveva sostenuto che l’attribuzione all’amministrazione finanziaria del compito di esaminare il reclamo e di svolgere la mediazione contrastasse con il principio di terzietà e con i principi desumibili dalla direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE.

La Corte ha escluso la pertinenza del richiamo alla direttiva, poiché essa riguarda le controversie transfrontaliere in materia civile e commerciale e stabilisce espressamente l’esclusione della materia fiscale, doganale e amministrativa.

Inoltre, la mediazione tributaria prevista dall’art. 17-bis è stata qualificata come una forma di composizione pregiurisdizionale basata sull’intesa tra le stesse parti, senza l’ausilio necessario di un terzo e su un piano di parità. Il suo esito positivo dipende comunque dal consenso del contribuente. Tale procedimento non è stato quindi ritenuto assimilabile alla mediazione civile preprocessuale né lesivo del diritto di difesa, del principio di ragionevolezza o del diritto al giudice naturale precostituito per legge.

Dispositivo

La Corte costituzionale ha adottato le seguenti decisioni:

• manifesta inammissibilità della questione sull’art. 17-bis, comma 2, nel testo originario, in riferimento all’art. 24 Cost., per carenza di oggetto a seguito della sentenza n. 98/2014;
• manifesta inammissibilità della questione sulla tutela cautelare durante la procedura di reclamo, per difetto di rilevanza;
• manifesta inammissibilità della questione relativa alla ragionevole durata del processo, sempre per difetto di rilevanza;
• manifesta infondatezza della questione sull’obbligatorietà del reclamo per gli atti dell’Agenzia delle entrate di valore non superiore a 20.000 euro, in riferimento all’art. 3 Cost.;
• manifesta infondatezza della questione sulla mancata previsione di un mediatore terzo, in riferimento all’art. 111 Cost.

La pronuncia riguarda espressamente il testo originario dell’art. 17-bis, anteriore alle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 611, lettera a), numero 1), della legge n. 147 del 2013.