Cassazione Civile, Sentenza n. 07754/2026 del 31/03/2026

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la sentenza della Corte d'appello di Genova che aveva confermato il rigetto della domanda diretta ad ottenere l'annullamento di 5 verbali di accertamento (importo complessivo €562.681,00) per il canone COSAP relativo agli anni 2013-2017 su viadotti autostradali sovrastanti aree comunali. La ricorrente ha proposto tre motivi: (i) violazione del giudicato formatosi sulla decisione del Tribunale di La Spezia relativamente al presupposto oggettivo del COSAP; (ii) violazione di norme (art.149 lett. h) L.662/1996 e artt. 3, 4, 15 del Regolamento COSAP del Comune della Spezia) e dell'onere della prova (art.2697 c.c.), sostenendo che non fosse dimostrata la sottrazione all'uso collettivo del sottostante suolo e che il canone dovesse essere quantificato in funzione della superficie effettivamente sottratta; (iii) erronea valutazione del presupposto soggettivo e dell'esenzione, perché la concessione era dello Stato (non del Comune) e quindi l'occupazione avrebbe dovuto essere considerata di spettanza statale/esente o comunque non soggetta a COSAP a carico del concessionario. In sintesi la ricorrente sosteneva che, per assenza di titolo comunale e per natura «statale» dell'opera, non poteva essere richiesta la COSAP alla concessionaria.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto i primi e terzo motivi inammissibili per difetti di specificità e attinenza con il decisum e il secondo motivo infondato sul piano sostanziale. La Corte ha confermato il consolidato principio di diritto secondo cui il canone COSAP è corrispettivo per l'utilizzazione particolare o speciale di beni pubblici e può trovare applicazione anche in assenza di formale atto concessorio quando esista un'occupazione di fatto; la circostanza che l'opera sia di proprietà dello Stato non esclude la responsabilità al pagamento della COSAP da parte della società concessionaria se questa svolge la gestione economica e funzionale in autonomia e trae utilità economica (criteri decisivi: gestione economico-funzionale e finalità lucrative). La Corte ha inoltre ritenuto irrilevante per escludere l'obbligo del canone la mera previsione normativa statale della rete autostradale, non essendosi automaticamente trasferito al demanio statale ogni suolo comunale sottostante; e ha richiamato l'art. 822 c.c. sul demanio. In conclusione il ricorso è stato respinto; la ricorrente è stata condannata a rifondere le spese del giudizio di legittimità (esborsi €200, competenze professionali €12.000 più 15% forfettario, IVA e Cpa) e ad adempiere agli obblighi relativi al contributo unificato ex DPR n.115/2002 art.13 comma 1-quater.

Norme richiamate

• D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63

  Il canone COSAP è configurato come corrispettivo per l'uso esclusivo o speciale di beni pubblici (concessione reale o presunta); non richiede un formale atto di concessione quando esista un'occupazione di fatto.

• Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 31

  Richiamata nella dottrina giurisprudenziale a supporto della natura corrispettiva del canone COSAP (con riferimento alla modifica della disciplina tributaria collegata al D.Lgs. 446/1997).

• Legge 30 dicembre 1991 (L. n. 662/1996), art. 149, lett. h)

  Norma che richiede di considerare il sacrificio imposto alla collettività; la Corte ha ritenuto la censura della ricorrente meramente assertoria e ha ribadito che, comunque, il principio di corrispettività dell'utilizzo particolare prevale nella giurisprudenza sul criterio meramente della sottrazione all'uso collettivo.

• Regolamento COSAP del Comune della Spezia (delib. CC n. 11/15.02.2012), art. 2, co.2

  il canone è dovuto "in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico"

  Il regolamento prevede il riferimento alla superficie sottratta; tuttavia la Corte ha interpretato alla luce della giurisprudenza che l'elemento decisivo per l'applicazione del COSAP è l'utilizzazione particolare (occupazione di fatto) e non la sola dimostrazione di una limitazione dell'uso collettivo.

• Regolamento COSAP del Comune della Spezia, artt. 1 e 3

  art.1: la concessione come il "provvedimento mediante il quale il Comune autorizza le occupazioni di suolo pubblico"; art.3, co.2: menzione del presupposto relativo alla sottrazione all'uso pubblico

  La Corte ha ritenuto che, pur essendo il regolamento richiamato, l'assenza di un titolo comunale non escluda l'applicazione del COSAP quando vi sia occupazione di fatto e gestione autonoma ed economica dell'opera da parte della società concessionaria.

• Codice civile, art. 822

  Richiama la distinzione di demanio: strade/autostrade fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato; ciò implica che la semplice previsione normativa di una rete autostradale non comporta automaticamente che ogni suolo comunale sottostante sia trasferito nel demanio statale.

• Codice civile, art. 2909

  Richiamato dalla ricorrente in tema di giudicato; la Corte ha ritenuto la doglianza priva della specificità richiesta per far valere un presunto giudicato interno e dunque inammissibile.

• Codice civile, art. 2697

  Norma sull'onere della prova: la ricorrente ha lamentato l'insufficiente prova da parte della resistente circa la sottrazione all'uso collettivo, ma la Corte ha ritenuto che l'occupazione di fatto e la gestione economica autonoma siano elementi decisivi indipendenti dalla dimostrazione puntuale della sola estensione della superficie sottratta.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater (introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228)

  Previsione relativa al contributo unificato obbligatorio; la Corte ha dato atto dell'obbligo per la ricorrente di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• La COSAP può essere dovuta anche in assenza di un formale titolo comunale quando sussista un'occupazione di fatto del suolo pubblico da parte del concessionario che eserciti gestione economico-funzionale autonoma e tragga utilità economica.
• L'appartenenza dell'opera al demanio statale non esclude automaticamente l'obbligo del concessionario di pagare la COSAP: i criteri decisivi sono la gestione autonoma e lo sfruttamento economico dell'opera da parte della società.
• La qualificazione dell'occupazione come 'sottrazione all'uso pubblico' non è l'unico e insuperabile presupposto per l'applicazione della COSAP; l'utilizzazione particolare ed eccezionale (anche tramite occupazione di fatto) è criterio sufficiente.
• Chi impugna una decisione deve proporre censure specifiche e attinenti al decisum per evitare l'inammissibilità in Cassazione; le deduzioni generiche o meramente assertorie vengono rigettate.
• In fase di contenzioso il carico probatorio rileva, ma la prova della mera limitazione dell'uso collettivo non è l'unico modo per dimostrare l'obbligo tributario: lo sfruttamento economico e la gestione operativa sono elementi probatori decisivi.