Risoluzione n. 211 del 11/08/2009

Sanzioni amministrative per l’utilizzo di lavoratori irregolari: applicazione del favor rei

La risoluzione fornisce chiarimenti operativi sull’applicazione del principio del favor rei alle sanzioni amministrative previste per l’utilizzo di lavoratori irregolari. L’obiettivo è coordinare le indicazioni della circolare n. 56/E del 24 settembre 2008 con la disciplina dell’art. 3, comma 3, del D.Lgs. n. 472/1997 e con le modifiche normative e giurisprudenziali intervenute in materia.

Quadro normativo e principio del favor rei

Viene richiamato l’art. 3, comma 3, del D.Lgs. n. 472/1997, secondo cui, se la legge vigente al momento della violazione e quelle successive prevedono sanzioni di entità diversa, si applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento sia divenuto definitivo.

La risoluzione ricorda che la circolare n. 56/E del 2008 aveva già affermato l’applicabilità del favor rei alle sanzioni in esame, in ragione del rinvio contenuto nel comma 7-bis dell’art. 36-bis del DL n. 223/2006 alle disposizioni del D.Lgs. n. 472/1997, con esclusione del comma 2 dell’art. 16.

Sul piano giurisprudenziale, vengono richiamate:

• Cass. n. 9217 del 9 aprile 2008, che riconosce l’applicazione, anche d’ufficio, delle norme sanzionatorie più favorevoli sopravvenute, salvo definitività del provvedimento;
• Cass. n. 25734 del 10 dicembre 2007, che afferma il dovere della parte di allegare e, se necessario, provare i fatti costitutivi, modificativi o estintivi necessari all’applicazione concreta della norma;
• Cass. n. 1994 del 25 gennaio 2005, che impone il confronto complessivo e concreto tra le due discipline, senza combinare singole disposizioni favorevoli per creare una terza disciplina non prevista dalla legge.

Ne deriva che la sanzione più favorevole va individuata confrontando integralmente la disciplina vigente al tempo della violazione e quella attuale, tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti del trattamento sanzionatorio.

Commisurazione della sanzione secondo il testo previgente

La disciplina previgente dell’art. 3, comma 3, del DL n. 12/2002, nel testo vigente fino all’11 agosto 2006, prevedeva una sanzione dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 144 del 12 aprile 2005, ha dichiarato incostituzionale la presunzione assoluta contenuta in tale norma, ammettendo il datore di lavoro alla prova contraria sull’effettiva durata del lavoro irregolare. La base di calcolo della sanzione, originariamente ancorata a un meccanismo presuntivo, può quindi essere ridotta se il datore di lavoro dimostra un periodo inferiore a quello presunto e tale prova non sia contestabile dall’Ufficio.

In concreto, se il rapporto di lavoro irregolare è provato come iniziato in data successiva rispetto a quella presuntivamente indicata, quel periodo effettivo diventa il parametro per la commisurazione della sanzione.

Commisurazione della sanzione secondo il testo vigente

La disciplina attualmente vigente dell’art. 3, comma 3, del DL n. 12/2002 prevede una sanzione da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo.

La risoluzione evidenzia che, per la maggiorazione di euro 150, rilevano le risultanze probatorie acquisite, poiché non opera più un meccanismo presuntivo per l’individuazione del periodo di lavoro irregolare. Se dagli atti emerge soltanto una giornata di lavoro effettivo e non vi sono ulteriori prove, anche presuntive, la maggiorazione va applicata solo a quella giornata.

Se la sanzione è già stata irrogata ma il provvedimento non è definitivo, la prova fornita dal trasgressore sulla durata effettiva del rapporto costituisce parametro di commisurazione. La mancata deduzione di circostanze concrete idonee a dimostrare un periodo diverso limita l’operatività retroattiva della sentenza della Corte costituzionale n. 144/2005.

Sanzioni già irrogate ma non definitive e provvedimenti definitivi

La risoluzione ribadisce quanto già indicato nella circolare n. 56/E del 2008:

• se la sanzione è stata irrogata ma il provvedimento non è definitivo, la misura deve essere ridotta secondo la previsione più favorevole, con diritto alla restituzione di quanto eventualmente pagato in eccedenza;
• se il provvedimento è definitivo, ad esempio per mancata impugnazione nei termini o per giudicato, la sanzione irrogata secondo la disciplina meno favorevole resta dovuta.

Termini per l’irrogazione delle sanzioni

Vengono richiamati i termini di notificazione del provvedimento di irrogazione già indicati nella circolare n. 56/E del 2008:

• violazioni constatate nel 2004: notifica entro il 31 dicembre 2009;
• violazioni constatate nel 2005: notifica entro il 31 dicembre 2010;
• violazioni constatate fino all’11 agosto 2006: notifica entro il 31 dicembre 2011.

La risoluzione osserva che, alla data del documento, possono ancora esistere violazioni constatate sotto il previgente regime e non ancora sanzionate.

Criterio operativo per la scelta della sanzione più favorevole

Nel caso di un verbale che indichi, in via presuntiva, un periodo di lavoro irregolare dal 1° gennaio al 31 maggio 2005, l’Ufficio deve confrontare in concreto:

• la sanzione risultante dall’applicazione della disciplina previgente, calcolata sul periodo presunto o su quello effettivamente provato;
• la sanzione risultante dalla disciplina vigente, che prevede un importo base da euro 1.500 a euro 12.000 per lavoratore, maggiorato di euro 150 per la giornata di lavoro effettivamente desumibile dagli atti.

Tra le due somme deve essere irrogata quella di minore importo, perché corrispondente alla sanzione più favorevole al trasgressore. È ribadito che il confronto deve restare tra le due discipline nel loro complesso, senza selezionare singole parti di entrambe per costruire una soluzione ibrida non prevista dalla legge.

Vigilanza degli uffici

La risoluzione conclude disponendo che le Direzioni regionali vigilino affinché le istruzioni fornite e i principi enunciati siano puntualmente osservati dalle Direzioni provinciali e dagli Uffici.