Corte di giustizia, Sentenza C-255/22

Impugnazione contro la decisione sugli impegni della Gazprom nel caso AT.39816

La Corte di giustizia, Seconda Sezione, ha esaminato un’impugnazione proposta da Orlen S.A., successore di PGNiG, contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione della Commissione del 24 maggio 2018 di rendere vincolanti gli impegni offerti da Gazprom nel procedimento relativo alle forniture di gas a monte in Europa centrale e orientale. La controversia riguarda l’applicazione dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 in un contesto segnato anche da profili di politica energetica ai sensi dell’articolo 194 TFUE.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva aperto un’indagine sui mercati del gas nei PECO coinvolti e, con comunicazione degli addebiti del 22 aprile 2015, aveva ipotizzato che Gazprom avesse abusato della propria posizione dominante mediante tre gruppi di pratiche:

• restrizioni territoriali alla libera circolazione del gas;
• pratiche tariffarie con prezzi eccessivi in alcuni Stati membri;
• imposizione di condizioni relative a infrastrutture di trasporto, comprese le questioni Yamal e South Stream.

Dopo il test di mercato e la presentazione di impegni finali modificati, la Commissione ha adottato la decisione impugnata, ritenendo che tali impegni fossero idonei a rispondere alle proprie preoccupazioni concorrenziali e a chiudere il procedimento. Parallelamente, PGNiG/Orlen aveva presentato una denuncia distinta, poi rigettata con separata decisione della Commissione.

Sentenza del Tribunale e motivi di impugnazione

In primo grado, il Tribunale aveva respinto il ricorso di PGNiG/Orlen contro la decisione sugli impegni. In appello, Orlen ha dedotto quattro motivi principali, in sintesi relativi a:

• violazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 e del principio di proporzionalità;
• violazione dell’articolo 194 TFUE e del principio di solidarietà energetica;
• errata interpretazione della nozione di errore manifesto di valutazione;
• errata interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 sulla riapertura del procedimento.

È stata inoltre proposta un’impugnazione incidentale da Overgas Inc., interveniente in primo grado, con due motivi relativi ai limiti dell’oggetto della controversia e alla motivazione della sentenza.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte ha respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Gazprom per difetto di interesse ad agire di Orlen. Ha rilevato che, al momento della proposizione dell’impugnazione e per un periodo successivo, la decisione controversa aveva prodotto effetti giuridici sul mercato in cui operava Orlen e che erano inoltre in corso procedimenti arbitrali e controversie collegate al rapporto contrattuale con Gazprom. Ha quindi ritenuto sussistente un interesse attuale e concreto all’annullamento.

Ha inoltre dichiarato ricevibile l’impugnazione sotto il profilo della precisione dei motivi, osservando che le censure consentivano di individuare i passaggi contestati della sentenza impugnata e le ragioni giuridiche della critica.

Regime giuridico dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003

La Corte ha ribadito i principi già affermati nella sentenza Alrosa: la decisione sugli impegni mira a una soluzione rapida dei problemi di concorrenza e attribuisce alla Commissione un margine di discrezionalità, limitato dal controllo del giudice alla verifica dell’errore manifesto di valutazione. La Commissione deve verificare che gli impegni rispondano in modo adeguato alle preoccupazioni espresse nella valutazione preliminare e non è tenuta a cercare di propria iniziativa alternative meno gravose.

La Corte ha altresì ricordato che la comunicazione degli addebiti ha natura provvisoria e preparatoria. Perciò, la Commissione può abbandonare alcuni addebiti senza doverne spiegare le ragioni nella decisione adottata ai sensi dell’articolo 9, né nei confronti dell’impresa destinataria né dei terzi interessati.

Sul primo e secondo motivo: adeguatezza degli impegni e articolo 194 TFUE

Quanto al primo motivo, la Corte ha respinto le censure di Orlen secondo cui il Tribunale avrebbe valutato gli impegni senza un reale collegamento con la comunicazione degli addebiti e con i rischi di recidiva. Ha osservato che la ricorrente non ha dimostrato un errore manifesto di valutazione della Commissione e che talune censure riguardavano addebiti Yamal abbandonati dalla Commissione prima della decisione finale.

La Corte ha poi trattato congiuntamente il profilo relativo all’articolo 194 TFUE. Ha riconosciuto che il principio di solidarietà energetica ha valore giuridico vincolante e deve essere preso in considerazione anche nel settore del gas naturale. Tuttavia, ha chiarito che ciò non significa che la Commissione, nel procedimento sugli impegni, possa imporre obblighi positivi autonomi o più onerosi rispetto a quelli necessari per porre rimedio alle preoccupazioni concorrenziali. Il Tribunale aveva correttamente affermato che gli impegni non possono condurre a un risultato contrario a norme specifiche del Trattato, ma che non spetta alla Commissione trasformare l’articolo 9 in uno strumento per dettare misure regolatorie ulteriori.

La Corte ha inoltre rilevato che la decisione impugnata conteneva elementi idonei a mostrare che la Commissione aveva tenuto conto del contesto energetico, della circolazione transfrontaliera del gas e della necessità di garantire condizioni concorrenziali nei PECO coinvolti.

Sul terzo motivo: errore manifesto di valutazione e analisi prospettica

Orlen sosteneva che il Tribunale avesse erroneamente esaminato separatamente i diversi aspetti degli impegni, trascurando un presunto effetto cumulativo degli errori. La Corte ha respinto anche questa censura, rilevando che la ricorrente si era limitata a un ragionamento astratto e non aveva dimostrato in concreto che la valutazione globale della Commissione fosse viziata da un errore manifesto.

La Corte ha aggiunto che né la Commissione né il Tribunale avevano rinunciato a un approccio globale: la decisione e la sentenza avevano preso in considerazione il complesso degli impegni, inclusi quelli tariffari e quelli sulle restrizioni territoriali. Le eventuali irregolarità metodologiche non bastano, da sole, a superare la soglia dell’errore manifesto richiesto dal sindacato giurisdizionale.

Quanto al carattere prospettico degli impegni, la Corte ha osservato che il Tribunale aveva effettivamente considerato l’evoluzione futura del mercato e che la clausola di revisione dei prezzi era stata valutata anche in funzione della capacità di prevenire il ripetersi di prezzi eccessivi.

Sul quarto motivo: riapertura del procedimento ex articolo 9, paragrafo 2

La Corte ha respinto le due censure relative alla riapertura del procedimento. Ha chiarito che il riferimento alla possibilità di riaprire il procedimento in caso di inadempimento degli impegni non integra ex post tali impegni, ma serve soltanto a ricordarne il carattere vincolante e le conseguenze del mancato rispetto.

Quanto alla lettera dell’articolo 9, paragrafo 2, lettera a), la Corte ha affermato che esso consente la riapertura quando i fatti su cui si fonda la decisione subiscono una modifica importante. Il Tribunale non aveva esteso tale facoltà a qualunque evento futuro ipotetico, ma si era limitato a richiamare la possibilità di riaprire il procedimento in caso di mutamenti sostanziali del contesto di mercato.

Impugnazione incidentale di Overgas

La Corte ha respinto anche l’impugnazione incidentale. Ha ritenuto ricevibile l’interesse di Overgas, ma ha confermato che gli argomenti da essa dedotti in primo grado eccedevano l’oggetto della controversia nella parte in cui riguardavano il sistema bulgaro, poiché PGNiG/Orlen non aveva contestato specificamente l’adeguatezza dell’impegno relativo alla Bulgaria.

Quanto al secondo motivo dell’impugnazione incidentale, la Corte ha ritenuto sufficiente la motivazione del Tribunale: il giudice di primo grado aveva esposto in modo chiaro il proprio ragionamento sul controllo degli impegni relativi ai punti di consegna, senza dover rispondere in modo esaustivo a tutti gli argomenti delle parti.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

La Corte ha respinto integralmente sia l’impugnazione principale sia quella incidentale. Ha condannato Orlen a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione e della Gazprom nel procedimento di impugnazione, e ha posto le spese dell’impugnazione incidentale a carico di Overgas, oltre alle proprie. Le spese della Repubblica di Polonia restano a carico di quest’ultima.