Cassazione Civile, Sentenza n. 18384/2025 del 06/07/2025

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano il risarcimento dei danni per il periodo 1/1/2008-25/11/2015 a causa del mancato o tardivo recepimento delle direttive UE (in particolare Direttiva 93/104/CE e Direttiva 2003/88/CE) relative al riposo giornaliero (minimo 11 ore consecutive in ogni periodo di 24 ore) e alla durata massima media settimanale del lavoro (48 ore). Sostenevano che le disposizioni nazionali (art. 3, comma 85, legge n. 244/2007 e art. 41, comma 13, d.l. n. 112/2008) avevano escluso i dirigenti medici dall'applicazione di quei limiti, privandoli della tutela prevista dalle direttive; perciò chiedevano il ristoro dei danni subiti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso confermando la sentenza della Corte d'appello di Roma. Pur ritenendo che le norme nazionali derogatorie fossero in contrasto con le direttive UE e che questa violazione fosse "grave e manifesta", la Corte ha respinto la domanda risarcitoria per mancanza del terzo requisito della responsabilità dello Stato: il nesso di causalità tra la violazione normativa e i danni lamentati. In particolare, i giudici hanno ritenuto che i ricorrenti non avessero allegato e provato che le eccedenze orarie derivassero direttamente da una regolamentazione difforme dalle norme UE (anziché dal "vincolo di risultato" o da scelte organizzative aziendali/individuali). Inoltre è stato confermato che il principio della non contestazione non poteva operare a favore dei ricorrenti per fatti non noti all'amministrazione resistente. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• Direttiva 2003/88/CE (art. 3, 6, 17, 18, 22)

  Art. 17 "1. ... gli Stati membri possono derogare agli articoli 3, 4, 5, 6, 8 e 16 quando la durata dell'orario di lavoro, a causa delle caratteristiche dell'attività esercitata, non è misurata e/o predeterminata o può essere determinata dai lavoratori stessi... 2. ... a condizione che vengano concessi ai lavoratori interessati equivalenti periodi di riposo compensativo oppure ... una protezione appropriata. 3. ... le deroghe ... possono essere concesse ... per le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio ... in particolare ... attività dei medici in formazione"; Art. 18 "Si può derogare ... mediante contratti collettivi ... a condizione che ai lavoratori interessati siano accordati periodi equivalenti di riposo compensativo ... o una protezione appropriata"; Art. 22 "1. Gli Stati membri hanno facoltà di non applicare l'articolo 6 ... a condizione che assicurino ... che: a) nessun datore di lavoro chieda a un lavoratore di lavorare più di 48 ore ... a meno che non abbia ottenuto il consenso del lavoratore"

  La Direttiva attribuisce diritti chiari (riposo giornaliero 11h, limite medio settimanale 48h) ma ammette deroghe solo in casi tassativi e subordinando le stesse a condizioni precise (riposo compensativo o protezione adeguata). Le deroghe tramite contratti collettivi sono possibili solo entro un quadro collettivo nazionale/regionale che preveda misure equivalenti di tutela.

• Direttiva 93/104/CE (art. 6, punto 2)

  Rilevante per il limite massimo medio settimanale (48 ore): conferma l'obbligo europeo di tutela della salute e sicurezza mediante limiti orari.

• d.lgs. n. 66/2003 (art. 17, comma 5)

  "... le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5, 7, 8, 12 e 13 non si applicano ai lavoratori la cui durata dell'orario di lavoro, a causa delle caratteristiche dell'attività esercitata, non è misurata o predeterminata o può essere determinata dai lavoratori stessi e, in particolare, quando si tratta: a) di dirigenti, di personale direttivo delle aziende o di altre persone aventi potere di decisione autonomo; ..."

  Il recepimento nazionale riproduce la possibilità di deroga per categorie con autonomia nella determinazione dell'orario, ma l'applicazione richiede la verifica concreta della sussistenza di quella autonomia.

• Legge n. 244/2007 (art. 3, comma 85)

  "... Le disposizioni di cui all'articolo 7 non si applicano al personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, per il quale si fa riferimento alle vigenti disposizioni contrattuali ..."

  Legislazione nazionale ha escluso l'applicazione del riposo giornaliero ai medici SSN rimandando alla contrattazione collettiva; la Corte ha ritenuto che tale richiamo, di per sé, non fosse sufficiente a conformarsi ai requisiti europei.

• D.L. n. 112/2008 (art. 41, comma 13)

  "Al personale delle aree dirigenziali ... non si applicano le disposizioni di cui agli articoli 4 e 7 del d.lgs. n. 66 del 2003. La contrattazione collettiva definisce le modalità ..."

  Disposizione normativa che escludeva i dirigenti sanitari dall'applicazione dei limiti settimanali e del riposo giornaliero, rimandando alla contrattazione; la Corte ha ritenuto ciò in contrasto con la Direttiva per eccessiva dilatazione della deroga.

• Legge n. 161/2014 (art. 14)

  "abroga il comma 6-bis dell'art. 17 del d.lgs. n. 66 del 2003 ed il comma 13 dell'art. 41 del d.l. n. 112 del 2008"

  Abrogazione successiva (efficace dal 25/11/2015) che ha rimosso le deroghe contestate, riconoscendo implicitamente la fondatezza dell'azione della Commissione europea e chiudendo la procedura d'infrazione.

• CCNL Area Dirigenza Medico-Veterinaria (17/10/2008, art. 7)

  "le aziende definiscono, in sede di contrattazione integrativa ... modalità di riposo nelle ventiquattro ore, atte a garantire idonee condizioni di lavoro ed il pieno recupero delle energie psicofisiche ... 'adeguato periodo di riposo obbligatorio e continuativo' ..."

  Il contratto collettivo del 2008 demandava alla contrattazione integrativa aziendale modalità generiche di riposo e non garantiva esplicitamente il riposo minimo di 11 ore o un chiaro riposo compensativo come richiesto dalla Direttiva.

• CCNL Area Dirigenza Medico-Veterinaria (21/05/2018, art. 27, commi 5 e 9)

  "5. Il lavoratore ha diritto ad un periodo di riposo consecutivo giornaliero non inferiore a 11 ore ... 9. ... il recupero del periodo di riposo non fruito ... deve avvenire immediatamente e consecutivamente dopo il servizio reso ... nelle successive sette giorni fino al completamento delle undici ore"

  Il contratto collettivo successivo al 25/11/2015 ha introdotto disposizioni conformi alle direttive europee sul riposo giornaliero e sul recupero del riposo non fruito.

• Giurisprudenza CJEU (Francovich; Brasserie du Pêcheur / Factortame; altre)

  Principi consolidati: per la responsabilità dello Stato per mancato recepimento di una direttiva sono richieste tre condizioni: attribuzione di diritti agli individui, contenuto individuabile dalla direttiva e nesso di causalità tra violazione e danno; la violazione deve essere "grave e manifesta" per far scattare la responsabilità.

• Art. 1226 c.c.

  Riferito alla liquidazione equitativa del danno: occorrono elementi parametrici per procedere a una liquidazione equitativa; l'assenza di tali elementi può impedire la determinazione del quantum.

Massime di principio

• Per ottenere il risarcimento per omesso/tardivo recepimento di direttive UE servono tre condizioni: (1) la direttiva conferisce diritti individuali; (2) il contenuto dei diritti è chiaro e individuabile dalla direttiva; (3) esiste un nesso di causalità diretto tra la violazione statale e il danno concreto subito dal lavoratore.
• La qualificazione formale di "dirigente" non basta a escludere l'applicazione delle norme UE su orario e riposi: è necessario accertare che il lavoratore disponga effettivamente di autonomia decisionale nella determinazione dell'orario (autonomia oggettiva e non solo titolo nominale).
• Deroghe previste da contratti collettivi sono ammesse solo se il quadro collettivo nazionale/regionale prevede misure equivalenti (riposo compensativo o protezione adeguata); il giudice nazionale deve verificare ex officio il contenuto della contrattazione collettiva richiamata dalla legge.
• Il semplice superamento di limiti orari non prova automaticamente il diritto al risarcimento: il ricorrente deve allegare e provare che le eccedenze derivano direttamente dalla normativa o prassi statale illegittima e non da scelte organizzative aziendali, dal "vincolo di risultato" o da comportamenti volontari.
• Il principio della non contestazione non opera per fatti che siano ignoti alla parte resistente; l'onere di provare la relazione normativa-fatto-danno grava sul ricorrente quando il nesso non è immediatamente palese.
• Per la liquidazione equitativa del danno (art. 1226 c.c.) occorrono elementi parametrici o criteri di valutazione: senza di essi il giudice non può quantificare il danno in via equitativa.
• Una violazione nazionale è "grave e manifesta" (condizione per responsabilità statale) quando la norma UE è chiara e le deroghe nazionali eccedono i limiti di discrezionalità, specie se la Commissione ha già avviato procedure d'infrazione o la giurisprudenza comunitaria è consolidata.