Cassazione Civile, Sentenza n. 35282/2023 del 18/12/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di una cartella di pagamento notificata da Riscossione Sicilia per conto della CSEA per il recupero di somme relative agli oneri generali di sistema (OGdS) e componenti tariffarie (anni 2017-2018). SO.G.I.P. contestava la regolarità formale dell'atto, la notifica via PEC, la mancata preventiva notifica dell'avviso di accertamento, la violazione del diritto di difesa per mancata indicazione delle ragioni e dei criteri di determinazione degli importi, nonché la non debenza o l'eccessività delle sanzioni.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno affrontato il regolamento di giurisdizione sollevato d'ufficio dal TAR che aveva declinato la giurisdizione amministrativa in favore del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto prevalente l'analisi sostanziale della natura della posizione dedotta: la controversia attiene essenzialmente all'accertamento del credito (quantum e ritualità del procedimento di riscossione) e non all'annullamento di atti autoritativi o all'esercizio di poteri pubblicistici da parte di un'amministrazione che generino posizioni di interesse legittimo. Pur riconoscendo la peculiare natura e la rilevanza pubblica degli OGdS e l'intervento interpretativo della Corte di Giustizia UE, la Corte ha concluso che, nel sistema normativo vigente, gli oneri generali di sistema non risultano automaticamente riconducibili alla categoria tributaria che assoggetta la controversia alla giurisdizione amministrativa; pertanto la giurisdizione spettava al giudice ordinario (con riguardo alle materie dedotte), e il regolamento va risolto in favore del giudice ordinario. La decisione si fonda sui criteri costituzionali e giurisprudenziali per qualificare una prestazione come tributaria (doverosità, assenza di sinallagmaticità, collegamento alla spesa pubblica) e sulla necessità di valutare la sostanza della prestazione e non il mero nomen iuris.

Norme richiamate

• Codice del processo amministrativo (c.p.a.) art. 11, comma 3

  Regola la possibilità per il secondo giudice adire le Sezioni Unite per conflitto negativo di giurisdizione; la Corte ne applica i principi per la translazione del processo e i limiti temporali per la sollevazione del conflitto.

• Codice del processo amministrativo (c.p.a.) art. 133, lett. l)

  art. 133 c.p.a. (lettera l))

  Indica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per provvedimenti adottati dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas; la Corte esclude l'applicabilità nel caso di specie poiché non si contesta un provvedimento dell'Autorità né l'esercizio di poteri pubblicistici tipici.

• Decreto legislativo n. 79/1999 (decreto Bersani), art. 3, commi 10-11

  "10. Per l'accesso e l'uso della rete..."; "11. Entro centottanta giorni..."

  Norma il regime degli oneri e delle tariffe nel mercato dell'energia; la Corte utilizza queste disposizioni per descrivere l'origine normativa degli OGdS e la disciplina tariffaria di settore.

• Decreto-legge n. 83/2012, conv. l. n. 134/2012, art. 39, comma 3

  "3. I corrispettivi a copertura degli oneri generali di sistema elettrico..."

  Stabilisce criteri di ripartizione degli oneri generali e l'attribuzione di responsabilità; serve a definire chi è tenuto al versamento e a chiarire il quadro normativo della materia.

• Decreto legislativo n. 546/1992, art. 1 e art. 2

  art. 1, comma 1; art. 2 (oggetto giurisdizione delle commissioni tributarie)

  Definisce la giurisdizione tributaria e l'ambito delle commissioni tributarie; la Corte richiama questi articoli per valutare se la controversia rientri nella giurisdizione tributaria.

• Decreto legislativo n. 46/1999, art. 17, comma 3-bis

  art. 17, comma 3-bis, d.lgs. n. 46 del 1999

  Autorizza, previa valutazione della rilevanza pubblica, la riscossione coattiva mediante ruolo dei crediti vantati dalla CSEA; la Corte osserva che l'esistenza di procedura di riscossione coattiva non è di per sé decisiva per qualificare l'entrata come tributaria.

• Legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016)

  effetto dal 1° gennaio 2016, trasformazione/assetto della CSEA

  Richiamata per spiegare la natura pubblica-economica e l'organizzazione della CSEA nel vigente assetto normativo.

• Giurisprudenza e principi costituzionali (Corte Costituzionale: art. 23, 53, 102 Cost.)

  varie sentenze citate (es. sent. n. 70/2015; n. 64/2008; n. 285/1993...)

  La Corte richiama i criteri costituzionali e la giurisprudenza per distinguere tributo da altra prestazione patrimoniale (doverosità, collegamento alla spesa pubblica, assenza di sinallagmaticità) e per determinare la competenza giurisdizionale.

• Decisione della Corte di Giustizia UE nella causa C-189/15

  sentenza del 18 gennaio 2017, causa C-189/15 (IRCCS Santa Lucia c. Cassa conguaglio ...)

  La Corte UE ha ritenuto che, ai fini della direttiva 2003/96, gli OGdS possono rientrare nella nozione di 'imposte indirette'; la Corte italiana ne sottolinea i limiti: la decisione UE è vincolante nel contesto comunitario ma lascia al giudice nazionale la verifica degli elementi fattuali e normativi nazionali per la qualificazione.

• Norme del codice di procedura civile richiamate (art. 375, 378, 380-3 c.p.c.)

  art. 375, comma 1 c.p.c.; art. 378 c.p.c.; art. 380-3 c.p.c.

  Richiamate in relazione alle modalità di trattazione del regolamento di giurisdizione e alla disciplina del deposito di memorie e del contraddittorio nelle fasi camerali e d'udienza pubblica.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina sulla base della sostanza della domanda (causa petendi): se la controversia riguarda l'accertamento di un credito/diritto soggettivo (quantum, ritualità della riscossione) la competenza va al giudice ordinario/tributario, mentre se si impugna l'esercizio di poteri pubblicistici o un atto autoritativo la competenza può essere amministrativa.
• Per qualificare gli oneri generalidi sistema come tributo occorre verificare i tre criteri costituzionali: doverosità ex lege, assenza di rapporto sinallagmatico e collegamento diretto alla spesa pubblica in relazione a un presupposto economicamente rilevante; la sola gestione pubblica o la riscossione coattiva non sono dispositivi definitivi della natura tributaria.
• Le decisioni della Corte di Giustizia UE influenzano l'interpretazione ma non soppiantano l'analisi degli elementi fattuali e delle norme nazionali: la qualificazione unionale (es. 'indirect tax') non implica automaticamente la qualificazione come tributo nel diritto interno.
• La natura nominale (l'etichetta "componente tariffaria" o "onere") non è decisiva: conta l'analisi sostanziale del meccanismo di imposizione, chi versa, come vengono gestiti i proventi e se la prestazione incide su un rapporto sinallagmatico.
• Quando si impugna una cartella di pagamento emessa da un agente della riscossione per conto di un ente parastatale (es. CSEA), è importante valutare se il ricorso contesta la regolarità formale/quantitativa dell'atto (competenza ordinaria) o la legittimità di atti amministrativi/di regolazione (competenza amministrativa).
• In caso di dubbio sulla qualificazione della prestazione, l'azione cautelare e la tempestiva riassunzione della domanda (meccanismo della translazione) sono rilevanti per non perdere la possibilità di esperire la via processuale corretta.