Cassazione Civile, Sentenza n. 35344/2023 del 18/12/2023

Esito

La controversia

Il ricorso verteva sulla questione della competenza giurisdizionale: la Presidenza del Consiglio chiedeva che la controversia risarcitoria per presunti inadempimenti di convenzioni/concessioni relative al servizio di smaltimento rifiuti (con conseguenti costi sostenuti dall'Amministrazione in via sostitutiva) fosse devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, mentre la Corte d'appello di Napoli aveva ritenuto competente il giudice amministrativo. In sostanza si discuteva se la domanda fosse di natura privatistica (adempimento/inadempimento contrattuale e pretese patrimoniali) o inerente all'esercizio di poteri autoritativi pubblici ricadenti nella giurisdizione amministrativa.

Norme richiamate

• Legge 6 dicembre 1971 n.1034

  Historicamente attribuiva materie relative alle concessioni alla giurisdizione amministrativa; interpretata nel contesto come disciplina iniziale che però non esclude la giurisdizione ordinaria per le controversie di natura patrimoniale/di esecuzione.

• Decreto legislativo 18 aprile 2016 n.50 (Codice dei contratti)

  Richiamato come elemento di avvicinamento tra appalto e concessione, con disposizioni che hanno portato a considerare le controversie patrimoniali di fase esecutiva sotto la giurisdizione ordinaria.

• Decreto legislativo 18 aprile 2010 n.104 (c.p.a.)

  art.133, comma 1, lett. c) (ed altre lettere richiamate)

  Stabilisce il riparto di competenza; la Corte interpreta la lettera c) nel senso che le controversie su indennità, canoni e altri corrispettivi e, più in generale, le questioni relative alla fase esecutiva del rapporto concessorio spettano al giudice ordinario, salvo casi di atti autoritativi tipizzati.

• Decreto legislativo 15 marzo 1998 n.80

  Richiamato nella materia delle concessioni di servizi pubblici; la sua portata non è ritenuta di per sé sufficiente a escludere la giurisdizione ordinaria quando la controversia riguarda la fase esecutiva e pretese patrimoniali.

• D.P.R. 10 settembre 1992 n.915

  norma sul servizio pubblico di smaltimento rifiuti

  Evoca la natura pubblicistica del servizio rifiuti ma, secondo la Corte, la mera qualità pubblicistica del servizio non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa sulle controversie patrimoniali di fase esecutiva.

• Legge 7 agosto 1990 n.241

  disciplina procedimento amministrativo

  La giurisdizione amministrativa permane per gli atti autoritativi adottati in procedimento disciplinato dalla L.241/1990; se la controversia investe atti di questo tipo, spetta il giudice amministrativo.

• Costituzione della Repubblica Italiana

  Principio di riparto di competenze giurisdizionali: la Corte richiama l'interpretazione costituzionale (soprattutto tramite giurisprudenza costituzionale) secondo cui la giurisdizione amministrativa è fondata sull'esercizio di poteri autoritativi.

• Corte costituzionale, sentenza n.204/2004

  Affermata la necessità che la devoluzione di materie all'autorità giudiziaria amministrativa avvenga quando la tutela investe diritti soggettivi connessi all'esercizio di poteri autoritativi; sostiene il criterio che discrimina giurisdizione amministrativa da ordinaria.

• Direttiva UE 2014/23 e recepimento nel d.lgs. 50/2016

  Evidenzia il processo di assimilazione tra appalto e concessione nei rapporti negoziali europei e nazionali, rafforzando l'indirizzo a considerare le controversie patrimoniali della fase esecutiva di competenza del giudice ordinario.

Massime di principio

• Quando la controversia riguarda l'adempimento o l'inadempimento delle obbligazioni contrattuali derivanti da una concessione e le pretese sono di natura patrimoniale (indennità, canoni, rimborsi, costi sostenuti dall'Amministrazione in via sostitutiva), la competenza spetta in generale al giudice ordinario.
• La mera qualificazione del rapporto come concessorio o l'interesse pubblico alla materia non sono di per sé sufficienti per attribuire la controversia al giudice amministrativo: è determinante l'esercizio di poteri autoritativi tipizzati (es. provvedimenti adottati in procedimento ai sensi della L.241/1990, atti di vigilanza/annullamento), che mantengono la competenza amministrativa.
• Se la pubblica amministrazione agisce come soggetto parificato e privato (creditore di prestazioni), si applicano regole di diritto comune e la giurisdizione è ordinaria; il discrimine è quindi la natura paritaria versus autoritativa del rapporto e del comportamento dell'Amministrazione.
• In presenza di atti amministrativi autoritativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo o sulla procedura di affidamento, la giurisdizione amministrativa può rimanere competente; in assenza di tali atti, le questioni patrimoniali restano al giudice ordinario.
• Prima di instaurare il giudizio è opportuno valutare la pretesa nel suo 'fatto costitutivo': se fondato su inadempimenti contrattuali e ricondotto alla fase esecutiva, conviene proporre l'azione davanti al giudice ordinario; in caso contrario (impugnazione di provvedimenti amministrativi, atti autoritativi), il ricorso è al giudice amministrativo.
• In casi analoghi conviene altresì verificare la possibilità e la validità di clausole arbitrali (arbitrato rituale) poiché, per le controversie di natura patrimoniale derivanti dalla fase esecutiva, l'arbitrato può essere utilizzato ove previsto e compatibile.