Sentenza n. 7546/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha impugnato la sentenza di primo grado con cinque motivi. Ha sostenuto che i depositi carburante avio costituiscono infrastrutture essenziali aeroportuali, distinte dal servizio liberalizzato di rifornimento, e che il regolamento disciplinava una fase di riorganizzazione, distinta dalla successiva ed eventuale centralizzazione da svolgere secondo l’art. 9 d.lgs. 18/1999. Ha contestato inoltre che fosse stato negato il potere regolatorio di ENAC, richiamando le proprie competenze tecniche e di gestione del demanio aeroportuale. Ha censurato l’accertata violazione della concorrenza, della libertà di iniziativa economica, della proporzionalità e del legittimo affidamento, sostenendo che il regolamento perseguiva finalità di razionalizzazione, sicurezza, tutela ambientale e continuità, senza sopprimere il servizio privato, e che il TAR avrebbe invaso la discrezionalità amministrativa. Ha poi negato la violazione dei principi di certezza, chiarezza e prevedibilità, affermando che la centralizzazione era eventuale e successiva. Infine, ha contestato la condanna alle spese. L’appellata ha eccepito la genericità dell’appello.

La decisione

L’eccezione di inammissibilità per genericità è stata respinta, perché l’appello contestava analiticamente specifici capi della sentenza. Nel merito, tutti i motivi sono stati respinti. Il Consiglio ha ritenuto che la distinzione tra infrastrutture aeroportuali “statiche” e servizi “dinamici” non trovi immediato riscontro normativo e, comunque, non sottragga i depositi carburante all’ambito del d.lgs. 18/1999 e alla regola della concorrenza. La disciplina regolamentare, letta nel suo complesso, non realizza una mera riorganizzazione neutra: l’obbligo di acquisto dei depositi, la rimozione di quelli eccedenti alla scadenza delle subconcessioni e le sanzioni previste conducono alla gestione esclusiva del gestore aeroportuale, producendo gli effetti della centralizzazione senza il procedimento dell’art. 9 d.lgs. 18/1999. Tale procedimento richiede consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore, e consente la centralizzazione solo nei casi tassativi in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano suddivisione o duplicazione; tali presupposti non erano stati accertati. Il potere tecnico di ENAC non consentiva comunque a un regolamento, fonte secondaria, di derogare alla normativa primaria e ai principi europei di concorrenza. La limitazione della libertà d’iniziativa economica non era sorretta né da adeguata dimostrazione dell’utilità sociale, oltre a generiche esigenze di continuità salvo le situazioni di Fiumicino e Lampedusa, né da una sufficiente base legislativa; il modello uniforme, in assenza di criticità sistemiche e di valutazione dell’impatto economico, risultava sproporzionato. È stato riconosciuto anche l’affidamento degli operatori a continuare a operare in un mercato concorrenziale, fondato sulla normativa di settore e sulla prassi delle subconcessioni, nonostante non sussista un affidamento alla conservazione della singola subconcessione. Il sindacato del giudice sulla discrezionalità non è stato ritenuto invasivo, essendo legittimo verificare logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Le disposizioni del regolamento risultavano inoltre contraddittorie rispetto alla finalità dichiarata e idonee a generare incertezza. Il motivo sulle spese è stato respinto quale conseguenza della conferma della decisione di primo grado. Appello respinto; confermata la sentenza di annullamento del regolamento. ENAC condannata a rifondere le spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione dei depositi richiede lo svolgimento dello specifico procedimento previsto dalla norma, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il singolo gestore aeroportuale.

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  Inoltre, dal tenore letterale della norma si evince che la centralizzazione non è indiscriminata, ma è legittima solo in tassative ipotesi e cioè quando la complessità delle infrastrutture, il costo o l’impatto ambientale delle stesse non ne consentono la suddivisione o duplicazione.

  La centralizzazione è consentita solo nelle ipotesi tassative in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano di suddividere o duplicare l’infrastruttura.

• d.lgs. 18/1999

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  I depositi carburante ricadono nella disciplina nazionale di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra, indipendentemente dalla loro qualificazione come infrastrutture statiche o servizi dinamici.

• art. 41 Cost.

  Tale assunto è confermato dagli insegnamenti della giurisprudenza costituzionale, la quale subordina la legittimità della limitazione della libertà di iniziativa economica alla soddisfazione di due requisiti: quello sostanziale da un lato, ossia l’utilità sociale, e quello formale dall’altro, cioè la riserva di legge (così Corte costituzionale, sentenza 6 febbraio 1962, n. 4).

  La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede sia una giustificazione sostanziale di utilità sociale sia una base legislativa.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale chiarisce che, sebbene si tratti di una riserva di legge relativa, l’intervento limitativo deve trovare fondamento su atto normativo del parlamento che “determini i criteri e le direttive idonee a contenere in un ambito ben delineato l’esercizio dell’attività normativa secondaria (…)”.

  La riserva di legge relativa esige che la legge stabilisca criteri e direttive sufficienti a delimitare l’esercizio della potestà normativa secondaria che incide sulla libertà economica.

• artt. 687 e 705 cod. nav.

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  La potestà regolamentare di ENAC, anche ove riconosciuta dalle norme del codice della navigazione, resta subordinata alla legge e non può contrastare con la disciplina primaria.

• artt. 101 e 102 TFUE

  Inoltre, il potere regolamentare deve essere esercitato in ossequio al principio del primato del diritto europeo, sicché risulta evidente il cortocircuito che viene a crearsi a causa di un regolamento che, a dispetto delle finalità perseguite dalla normativa europea, comprima e deprima sensibilmente la concorrenza inerente alla gestione dei depositi di carburante.

  Il potere regolamentare nazionale deve rispettare il primato del diritto europeo e non può introdurre una disciplina che comprima sensibilmente la concorrenza tutelata dalla normativa europea.

• art. 41 Cost.

  Nel caso di specie, anzitutto, il requisito sostanziale non può dirsi soddisfatto dall’indicazione di generiche istanze di continuità del servizio, dal momento che, fatta eccezione per gli Aeroporti di Roma Fiumicino e di quello di Lampedusa, non si sono riscontrati ulteriori eventi patologici, ostacolanti il servizio, tali da giustificare l’adozione di un atto destinato a produrre effetti erga omnes.

  Esigenze generiche di continuità del servizio non sono sufficienti a giustificare una limitazione generale della libertà economica se non risultano comprovate criticità concrete.

• art. 7 c.p.a.

  La discrezionalità amministrativa non costituisce roccaforte dietro la quale l’Amministrazione può trincerarsi, bensì il suo esercizio postula il rispetto di canoni quali logicità, ragionevolezza, proporzionalità ed è proprio alla stregua di tali canoni che il giudice amministrativo può svolgere il proprio sindacato.

  Il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali permane, sebbene limitato, quanto al rispetto dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

Massime di principio

• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali ricadenti nella disciplina dei servizi di assistenza a terra non consegue automaticamente alla loro qualificazione come infrastrutture centralizzate: richiede lo specifico procedimento previsto dall’art. 9 d.lgs. 18/1999, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore, e può essere disposta soltanto quando complessità, costo o impatto ambientale impediscano la suddivisione o duplicazione.
• Un regolamento amministrativo non può eludere il procedimento e i presupposti di legge per la centralizzazione imponendo, attraverso una riorganizzazione solo nominale, un assetto che produce già la gestione esclusiva dell’infrastruttura da parte del gestore aeroportuale.
• La potestà regolamentare di un’autorità amministrativa, anche quando sussiste una competenza tecnica di settore, è subordinata alle fonti primarie e deve rispettare il diritto dell’Unione europea; non può comprimere la concorrenza in contrasto con la disciplina legislativa di liberalizzazione.
• Le limitazioni alla libertà d’iniziativa economica richiedono una base legislativa che delimiti l’esercizio della potestà secondaria e una concreta giustificazione di utilità sociale. Esigenze generiche non dimostrate e una disciplina uniforme non calibrata sulle specifiche condizioni degli aeroporti possono risultare insufficienti e sproporzionate.
• L’affidamento dell’operatore può riguardare la prosecuzione dell’attività in un mercato aperto alla concorrenza, in presenza di una normativa e di una prassi consolidate; ciò non equivale a un affidamento alla conservazione della singola subconcessione.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità non si traduce in sostituzione all’amministrazione quando verifica il rispetto dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato