Sentenza n. 7548/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso della società concessionaria e annullato il Regolamento Rev. 1, pubblicato il 2 aprile 2025. Con il primo motivo ha sostenuto che i depositi di carburante sono infrastrutture essenziali, distinte dal servizio liberalizzato di rifornimento, e che la disciplina regolamentare riguardava l’assetto proprietario e gestionale dell’infrastruttura, prevedendo una fase di riorganizzazione distinta e anteriore all’eventuale centralizzazione. Ha dedotto la violazione della direttiva 96/67/CE, del d.lgs. 18/1999 e delle norme del codice della navigazione e della legge n. 537/1993. Con il secondo motivo ha contestato che ENAC fosse priva di competenza regolatoria, richiamando il codice della navigazione, il d.lgs. 250/1997, lo Statuto ENAC e il regolamento sulle concessioni e subconcessioni aeroportuali. Con il terzo motivo ha censurato la condanna alle spese di primo grado. Le appellate hanno inoltre eccepito l’inammissibilità per acquiescenza, deducendo che ENAC, pubblicando sul proprio sito un avviso relativo alla sentenza, l’avrebbe accettata.

La decisione

L’eccezione di inammissibilità per acquiescenza è stata respinta: l’esecuzione della sentenza di primo grado, dovuta in mancanza di sospensione, e la pubblicazione dell’avviso non dimostravano una volontà inequivoca di rinunciare all’appello. Nel merito, il primo motivo è stato respinto. La distinzione tra profilo statico e dinamico dell’attività aeroportuale non trova riscontro normativo idoneo a sottrarre i depositi alla disciplina del d.lgs. 18/1999 e alla regola della concorrenza. Inoltre, la lettura sistematica del Regolamento mostra che la riorganizzazione imposta al gestore produceva già gli effetti della centralizzazione: l’acquisto dei depositi, o la costruzione di uno nuovo e la rimozione di quelli eccedenti, avrebbe condotto alla gestione esclusiva, mentre l’inadempimento era sanzionabile. La centralizzazione richiede invece la procedura dell’art. 9 del d.lgs. 18/1999, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore, e può essere disposta solo nelle ipotesi tassative in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano suddivisione o duplicazione; tali presupposti non erano stati accertati. Anche il secondo motivo è stato respinto: pur potendo ENAC disporre di poteri di regolazione tecnica, il regolamento, quale fonte secondaria, non può derogare alla disciplina primaria né comprimere la concorrenza in contrasto con il diritto europeo. Il terzo motivo sulle spese è stato respinto in conseguenza della soccombenza di ENAC. L’appello è stato quindi respinto e la sentenza del TAR, che aveva annullato il regolamento, confermata. ENAC è stata condannata a rifondere a ciascuna controparte costituita euro 3.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La gestione centralizzata delle infrastrutture richiede la procedura prevista dalla norma, inclusi la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore; inoltre è ammessa solo nei presupposti tassativi stabiliti dalla disciplina.

• d.lgs. 18/1999

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  I depositi di carburante ricadono nella disciplina di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra; la loro qualificazione infrastrutturale non determina da sola la sospensione della regola concorrenziale.

• direttiva 96/67/CE

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  La disciplina europea, attuata dal d.lgs. 18/1999, persegue la liberalizzazione e l’apertura al mercato dei servizi di assistenza a terra; le limitazioni concorrenziali richiedono l’applicazione delle specifiche procedure previste dalla normativa.

• principio di gerarchia delle fonti

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  Il potere regolamentare di ENAC è subordinato alla legge e non può introdurre una disciplina incompatibile con il d.lgs. 18/1999.

• principio del primato del diritto europeo

  Inoltre, il potere regolamentare deve essere esercitato in ossequio al principio del primato del diritto europeo, sicché risulta evidente il cortocircuito che viene a crearsi a causa di un regolamento che, a dispetto delle finalità perseguite dalla normativa europea, comprima e deprima sensibilmente la concorrenza inerente alla gestione dei depositi di carburante.

  Il regolamento amministrativo deve rispettare il primato del diritto europeo e non può comprimere la concorrenza in contrasto con le finalità della disciplina europea.

Massime di principio

• Quando la centralizzazione di un’infrastruttura aeroportuale è assoggettata a una procedura legale che richiede consultazione degli utenti e confronto con il gestore, l’amministrazione non può ottenere sostanzialmente lo stesso risultato imponendo una fase di riorganizzazione che produca già, in modo obbligato e sanzionato, la gestione esclusiva dell’infrastruttura.
• La centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali non è automatica per il solo fatto che esse siano qualificate come essenziali o non duplicabili: deve essere preceduta dalla procedura prevista dalla legge e motivata sulla base dei presupposti tassativi, quali complessità, costo o impatto ambientale che impediscano la suddivisione o duplicazione.
• Le infrastrutture di deposito carburante avio ricadono nella disciplina di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra; una limitazione della concorrenza non può derivare automaticamente dalla loro qualificazione infrastrutturale e richiede il rispetto dei presupposti e della procedura stabiliti dalla normativa applicabile.
• Un potere regolamentare amministrativo, anche quando fondato su competenze tecniche di settore, deve rispettare le fonti primarie e il diritto dell’Unione europea e non può introdurre misure che ne contraddicano la disciplina o comprimano la concorrenza in contrasto con le relative finalità.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado da parte dell’amministrazione soccombente non integra, da sola, acquiescenza; occorre una dichiarazione espressa di accettazione o un comportamento complessivo dal quale la rinuncia all’impugnazione emerga in modo inequivoco.

Come è indicizzato