Ordinanza n. 101/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Nel procedimento di rinnovo del consiglio della Camera di Commercio di Napoli, un’associazione imprenditoriale aveva impugnato il decreto regionale di determinazione della rappresentatività e dei seggi, chiedendo accesso agli atti istruttori. La Camera di Commercio aveva negato o limitato l’accesso agli elenchi nominativi delle imprese associate, contenuti nell’allegato B del d.m. n. 156/2011, nonché alla documentazione relativa ai controlli a campione e alle determinazioni istruttorie. Il TAR aveva accolto parzialmente l’istanza, disponendo l’ostensione completa degli allegati A e B relativi ad AICAST e Assimprese. AICAST ha proposto appello principale deducendo: violazione della disciplina sui dati personali, assumendo che l’elenco rivelasse l’appartenenza sindacale delle imprese individuali; preclusione derivante dall’art. 7 del d.m. n. 156/2011; insussistenza di un accesso difensivo e configurabilità di un controllo generalizzato sull’attività amministrativa; violazione degli artt. 24 l. n. 241/1990, 59 e 60 d.lgs. n. 196/2003 e dell’art. 4 del d.m. n. 156/2011; necessità, in subordine, di oscurare codice fiscale, numero REA, indirizzo e codici ATECO. Assimprese ha proposto appello incidentale sostanzialmente riproduttivo delle medesime censure. L’associazione originaria ricorrente ha proposto appello incidentale per omessa pronuncia del TAR sulla richiesta di accesso alla documentazione prodotta dalle associazioni concorrenti a comprova dei rapporti associativi e del pagamento delle quote, nell’ambito dei controlli a campione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale di AICAST e l’appello incidentale di Assimprese, accogliendo invece l’appello incidentale dell’associazione originaria ricorrente e riformando parzialmente l’ordinanza del TAR. Il Collegio ha escluso che l’appartenenza a un’associazione datoriale rappresentativa delle imprese costituisca, di regola, appartenenza sindacale in senso proprio: le associazioni imprenditoriali perseguono la tutela degli interessi delle imprese e non sono assimilabili alle organizzazioni sindacali dei lavoratori. I dati dell’allegato B relativi alle imprese individuali possono quindi costituire dati personali, ma non dati sensibili o supersensibili ai sensi dell’art. 9 del regolamento UE n. 679/2016 e dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990. Il divieto generale di trattamento previsto dall’art. 7, comma 3, del d.m. n. 156/2011 non è stato interpretato come preclusione assoluta all’accesso: tale disposizione disciplina il trattamento dei dati da parte del responsabile del procedimento, mentre il comma 4 fa salva, senza limitazioni, la disciplina generale dell’accesso prevista dalla l. n. 241/1990, comprese le esigenze difensive. L’istanza non è risultata diretta a un controllo generalizzato, poiché l’associazione richiedente aveva indicato lo specifico collegamento tra i documenti e il giudizio di annullamento del decreto regionale, nel quale erano stati dedotti difetto di istruttoria, disparità di trattamento e violazione delle regole procedurali. L’accesso agli elenchi nominativi è stato ritenuto funzionale a verificare l’effettiva rappresentatività delle associazioni concorrenti, l’esistenza delle imprese, l’effettività del rapporto associativo e il pagamento di una quota associativa non meramente nominale, anche mediante controlli incrociati su numero REA, partita IVA e codici ATECO. Non è stato ritenuto necessario alcun oscuramento, perché tutti i dati identificativi possono risultare utili per distinguere le imprese, evitare errori da omonimia e verificare l’effettiva esistenza e operatività degli operatori economici. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato l’omessa pronuncia del TAR sulla richiesta di accesso alla documentazione acquisita nei controlli a campione, accogliendo anche tale richiesta e disponendo l’ostensione completa e senza oscuramenti delle schede di adesione e della documentazione attestante il pagamento delle quote associative delle imprese sorteggiate. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina il ricorso in materia di accesso proposto nel giudizio già pendente.

• art. 2 d.m. n. 156/2011

  Impone alle organizzazioni imprenditoriali che intendono partecipare al rinnovo dei consigli camerali di presentare una dichiarazione sostitutiva contenente i dati sulla propria consistenza e, a pena di esclusione, l’elenco delle imprese associate conforme all’allegato B.

• art. 7, commi 3 e 4, d.m. n. 156/2011

  I trattamenti dei dati personali contenuti negli elenchi di cui agli allegati B e D sono consentiti esclusivamente per i controlli delle dichiarazioni sostitutive [...], fatte salve comunque le eventuali verifiche richieste o disposte dall'autorità giudiziaria [...]. L'accesso agli atti e ai dati di cui al presente articolo è disciplinato dalla legge 24 agosto 1990, n. 241.

  Il comma 3 disciplina il trattamento amministrativo dei dati, ma non introduce un divieto assoluto di accesso; il comma 4 richiama integralmente la disciplina dell’accesso della l. n. 241/1990, compreso l’accesso difensivo.

• art. 22 l. n. 241/1990

  Costituisce la base generale del diritto di accesso applicabile anche agli atti e ai dati prodotti nel procedimento di rinnovo dei consigli camerali.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  L’accesso ai documenti è consentito quando la conoscenza è necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici; nel caso concreto il nesso di strumentalità con il giudizio è stato ritenuto adeguatamente dimostrato.

• art. 24, commi 1, 2 e 6, l. n. 241/1990

  Le limitazioni regolamentari all’accesso devono trovare fondamento nelle categorie e nei presupposti previsti dalla legge; non è stata ravvisata una disposizione che sottragga in via generale e assoluta gli atti controversi all’accesso.

• art. 9, commi 1 e 2, regolamento UE n. 679/2016

  il trattamento è necessario per accertare, esercitare o difendere un diritto in sede giudiziaria

  L’appartenenza a un’associazione datoriale non è stata qualificata come dato sensibile; in ogni caso, la disciplina dei dati particolari non opera quando il trattamento è necessario per l’esercizio o la difesa di un diritto in sede giudiziaria.

• art. 59 d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato nella censura relativa alla tutela dei dati personali, senza che il Collegio ravvisasse un ostacolo all’accesso difensivo.

• art. 60 d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato nella censura relativa alla tutela dei dati personali, senza che il Collegio ravvisasse un ostacolo all’accesso difensivo.

• art. 12 l. n. 580/1993

  I componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese [...] nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori

  Distingue le organizzazioni rappresentative delle imprese dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori, confermando che le prime non sono qualificabili come sindacati in senso proprio.

• art. 9, comma 2, d.m. n. 156/2011

  Individua, tra gli elementi rilevanti per la rappresentatività e la distribuzione dei seggi, la percentuale delle imprese iscritte e la percentuale del diritto annuale versato dalle imprese aderenti.

• art. 4 d.m. n. 156/2011

  Richiamato nel motivo relativo alla disciplina dei dati e dell’istruttoria del procedimento camerale.

• d.lgs. n. 33/2013

  La domanda di accesso era stata formulata anche ai sensi della disciplina dell’accesso civico generalizzato, ma la decisione è stata fondata sull’accesso documentale difensivo ex l. n. 241/1990.

Massime di principio

• Nel procedimento di rinnovo dei consigli delle Camere di commercio, l’organizzazione imprenditoriale che concorre alla rappresentanza camerale ha un interesse qualificato ad accedere agli elenchi e alla documentazione utilizzati per verificare la rappresentatività delle organizzazioni concorrenti, quando dimostri il nesso concreto tra tali documenti e le censure dedotte o da dedurre contro l’attribuzione dei seggi.
• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la tutela di una situazione giuridica, ma non può essere negato come controllo generalizzato quando la richiesta riguarda documenti specificamente individuati e mira a verificare la legittimità di un procedimento amministrativo determinato.
• L’art. 7 del d.m. n. 156/2011 non stabilisce un divieto assoluto di ostensione degli elenchi di cui all’allegato B: il limite al trattamento amministrativo dei dati deve essere coordinato con il comma 4 della medesima disposizione e con la disciplina generale dell’accesso prevista dalla l. n. 241/1990.
• L’iscrizione di un’impresa individuale a un’associazione datoriale rappresentativa di una categoria economica non equivale, di per sé, all’appartenenza a un’organizzazione sindacale dei lavoratori e non integra quindi un dato sensibile relativo all’appartenenza sindacale ai sensi dell’art. 9 del regolamento UE n. 679/2016.
• Quando l’accesso è funzionale a verificare l’effettiva rappresentatività delle associazioni concorrenti, possono risultare necessari anche i dati identificativi delle imprese, quali numero REA, partita IVA, indirizzo e codici ATECO, per controllare l’esistenza dell’impresa, il rapporto associativo, il pagamento della quota e prevenire errori da omonimia; in tal caso non è dovuto l’oscuramento di tali dati.
• L’accesso difensivo può riguardare anche la documentazione acquisita dall’amministrazione nei controlli a campione, comprese le schede di adesione e le prove del pagamento delle quote associative, se tali documenti sono pertinenti alla verifica della rappresentatività e della correttezza dell’istruttoria.

Come è indicizzato