Sentenza n. 7760/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva chiesto in primo grado la retrocessione totale dei terreni espropriati dal Comune nel 2008 per l’attuazione del PIP approvato nel 1998, sostenendo che il piano non fosse stato attuato. Il TAR aveva accolto la domanda di retrocessione. Il Comune ha appellato deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione della deliberazione comunale del 2021 sul completamento delle opere di urbanizzazione e carenza di interesse; travisamento dei fatti e violazione di legge, sostenendo che il PIP fosse stato parzialmente attuato entro la scadenza decennale del 15 gennaio 2011 e che la fattispecie fosse quindi di retrocessione parziale, subordinata alla valutazione amministrativa dell’inservibilità dei fondi. Ha inoltre contestato la statuizione sul prezzo di retrovendita, comprensivo degli interessi. L’appellata ha eccepito la novità delle deduzioni comunali in appello e l’inammissibilità del terzo motivo. Il Comune ha riproposto anche le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione e inammissibilità del ricorso originario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la riproposizione da parte dell’appellata dei motivi di primo grado respinti dal TAR, perché avrebbero richiesto appello incidentale. Ha respinto l’eccezione di novità in appello: il divieto di nova dell’art. 104, comma 1, c.p.a. riguarda l’originario ricorrente e, comunque, le deduzioni comunali erano mere difese dirette a contestare il presupposto della mancata attuazione del PIP. Ha respinto le eccezioni comunali di difetto di giurisdizione e di inammissibilità del ricorso originario: trattandosi di retrocessione parziale, la posizione del proprietario è di interesse legittimo sino alla dichiarazione amministrativa di inservibilità; inoltre, la mancata impugnazione della deliberazione del 2021 non rendeva inammissibile il ricorso, secondo il precedente richiamato. Nel merito, la verificazione ha accertato che entro il termine decennale il PIP era stato parzialmente attuato: erano stati espropriati i terreni, individuati gli assegnatari, sottoscritte le convenzioni e rilasciati titoli edilizi. Il mancato completamento entro la scadenza delle opere di urbanizzazione avviate non impediva il loro successivo completamento né l’edificazione nelle aree già lottizzate, secondo le previsioni urbanistiche applicabili. La retrocessione parziale richiede una previa dichiarazione dell’amministrazione circa l’inservibilità dei fondi; prima di tale determinazione il proprietario non è titolare del diritto soggettivo alla restituzione e il giudice non può sostituirsi all’amministrazione né disporre direttamente la retrocessione. L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è stato respinto. Spese del doppio grado compensate, salvo le spese di verificazione, liquidate in euro 2.000 e poste a carico dell’appellata.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il c.d. divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica infatti solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo, che potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente.

  Il divieto di introdurre nuove domande o nuovi motivi in appello è riferito all’originario ricorrente e non alle altre parti; inoltre, non impedisce mere difese che non ampliano il thema decidendum.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi alla Amministrazione, disponendo la immediata retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”);

  Il giudice non può disporre direttamente la retrocessione parziale quando questa presuppone la previa valutazione amministrativa sull’inservibilità dei beni, non ancora esercitata.

• artt. 60-63 l. 25 giugno 1865, n. 2359

  Stante la parziale attuazione del Piano, nella fattispecie per cui è causa viene in rilievo un’ipotesi di retrocessione parziale dei beni espropriati la quale è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica. Solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, l’espropriato è titolare, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo (ius ad rem) che gli consente di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.

  Nella retrocessione parziale, la restituzione dei beni non utilizzati presuppone una formale dichiarazione amministrativa di inservibilità; solo dopo tale dichiarazione sorge in capo all’espropriato il diritto soggettivo alla restituzione.

• art. 27 l. 22 ottobre 1971, n. 865

  Stante la parziale attuazione del Piano, nella fattispecie per cui è causa viene in rilievo un’ipotesi di retrocessione parziale dei beni espropriati la quale è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica.

  La retrocessione parziale dei beni espropriati è subordinata alla valutazione e alla determinazione dell’amministrazione circa la loro inservibilità all’opera pubblica.

• art. 66 c.p.a.

  Con ordinanza collegiale veniva disposta una verificazione tecnica, ai sensi dell'art. 66 c.p.a. da parte del Direttore responsabile del Provveditorato alle Opere pubbliche per la Campania, il Molise e la Puglia, con facoltà di delega, in ordine ai seguenti quesiti: “1. il verificatore ricostruisca gli atti di formazione del Piano degli insediamenti produttivi e del suo contenuto programmatico (opere di urbanizzazione, insediamenti produttivi); 2. il verificatore accerti - sulla base degli atti e dei documenti amministrativi acquisiti presso gli uffici comunali - se il P.I.P. del 1998, divenuto esecutivo il 15 gennaio 2001, abbia avuto attuazione nel termine dallo stesso previsto e, in tale eventualità, precisi in quali parti specificando le opere e gli insediamenti effettivamente realizzati nel termine di efficacia decennale del Piano (15 gennaio 2011)”.

  La disposizione è stata applicata per disporre una verificazione tecnica diretta ad accertare la formazione, il contenuto e l’effettiva attuazione del piano nel periodo di efficacia.

Massime di principio

• La retrocessione parziale dei beni espropriati presuppone una formale determinazione dell’amministrazione che dichiari l’inservibilità dei fondi rispetto all’opera pubblica; fino a tale determinazione, la posizione del proprietario è di interesse legittimo e il giudice non può disporre direttamente la restituzione sostituendosi all’amministrazione.
• Il divieto di nova in appello previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a. si applica all’originario ricorrente, ma non alle altre parti del giudizio; restano comunque ammissibili le mere difese che contestano presupposti già compresi nel thema decidendum senza introdurre nuove domande.
• La scadenza del termine di efficacia di un piano attuativo non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione già avviate e l’edificazione nelle aree già lottizzate, nel rispetto delle prescrizioni urbanistiche di zona.
• La parziale attuazione di un piano per insediamenti produttivi può risultare, entro il termine di efficacia, dall’espropriazione dei terreni, dall’individuazione degli assegnatari, dalla sottoscrizione delle convenzioni e dal rilascio dei titoli edilizi, anche se le opere assentite non risultano ultimate.

Come è indicizzato