Sentenza n. 249/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza adottata ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006 e gli atti connessi, deducendo, in sintesi: violazione del giudicato penale e travisamento dei fatti, sostenendo che la propria responsabilità fosse stata circoscritta in sede penale a una porzione limitata dell'area e a determinati quantitativi di materiali; difetto di istruttoria e violazione del principio "chi inquina paga", per omessa considerazione della contaminazione storica e della responsabilità di precedenti gestori e della proprietà; illegittimità dell'imposizione di una responsabilità solidale, anziché parziaria, e mancata determinazione delle quote di contribuzione; difetto di motivazione e istruttoria nella delimitazione dell'area da caratterizzare; illegittima commistione tra il procedimento di rimozione dei rifiuti ex art. 192 d.lgs. 152/2006 e quello di bonifica ex art. 242; illegittima applicazione dei valori della Tabella 1, Colonna A, relativi ai siti a uso verde pubblico, privato e residenziale, anziché della Colonna B, relativa ai siti commerciali e industriali, in ragione dell'uso storico dell'area come cava e delle precedenti determinazioni amministrative; errata metodologia delle indagini ARPAC del 2017, asseritamente basate sul confronto tra le CSC e i rifiuti anziché le matrici ambientali; contraddittorietà rispetto agli atti del periodo 2011-2013 e lesione del legittimo affidamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che il procedimento amministrativo di bonifica sia autonomo rispetto al giudizio penale e che la sentenza penale dichiarativa della prescrizione non produca efficacia di giudicato vincolante ai sensi dell'art. 654 c.p.p. L'Amministrazione poteva quindi procedere a una propria istruttoria, fondata sul criterio del "più probabile che non", utilizzando presunzioni semplici e indizi gravi, precisi e concordanti. La responsabilità della società è stata ritenuta adeguatamente dimostrata dalla disponibilità e custodia dell'intero sito, dall'attività di riempimento con materiali non conformi e rifiuti e dalla corrispondenza tra le sostanze rilevate e la condotta svolta; inoltre, precedenti sentenze amministrative passate in giudicato avevano già accertato la difformità dell'intervento e l'utilizzo di rifiuti, rafforzando il nesso causale. Il giudice ha escluso che la preesistenza di contaminazione esonerasse la ricorrente, poiché la sua condotta aveva costituito un'ulteriore fonte di potenziale contaminazione e aggravamento. È stata ritenuta legittima la responsabilità solidale dei corresponsabili, poiché la contaminazione stratificata era unitaria e non distinguibile in danni-conseguenza separati; la ripartizione interna delle quote resta affidata all'azione di rivalsa. L'estensione della caratterizzazione all'intero sito è stata giudicata coerente con la funzione stessa del Piano di Caratterizzazione, diretto ad accertare l'estensione della contaminazione, i percorsi di migrazione e il modello concettuale del sito, e con il principio di precauzione. Il procedimento ex art. 192 e quello di bonifica ex artt. 239 e ss. sono stati ritenuti autonomi ma coordinabili e consequenziali, sicché non vi era alcuna indebita commistione. È stata ritenuta corretta l'applicazione della Colonna A, in quanto la scelta dei valori CSC deve riferirsi alla destinazione urbanistica vigente e futura del sito e alla sua destinazione finale a parco agricolo o area verde, non al pregresso uso estrattivo. Le precedenti valutazioni basate sulla Colonna B avevano natura preliminare o interlocutoria e contenevano una clausola di salvaguardia; non era quindi configurabile un affidamento tutelabile contrario alla protezione dell'ambiente e della salute. Le indagini del 2017 non costituivano l'unico fondamento dell'azione amministrativa, essendo corroborate da indagini sul terreno del 2011, dalla validazione ARPAC del 2012 e da successive consulenze tecniche. La società è stata condannata alle spese in favore delle parti costituite, liquidate in 5.000 euro per ciascuna delle quattro parti indicate nel dispositivo, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce alla Provincia o Città Metropolitana il potere di individuare il responsabile della potenziale contaminazione all'esito di un'istruttoria e di ordinare l'avvio degli interventi previsti dalla disciplina della bonifica.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina l'avvio della procedura di caratterizzazione, analisi di rischio e bonifica a seguito dell'accertamento di una potenziale contaminazione.

• art. 240, comma 1, lett. q), d.lgs. 152/2006

  recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici

  La destinazione rilevante ai fini del ripristino ambientale è quella urbanistica vigente e futura del sito, non il suo uso storico.

• Allegato 5 alla Parte IV, Titolo V, d.lgs. 152/2006

  La Tabella 1 distingue i valori CSC della Colonna A, per siti a uso verde pubblico, privato e residenziale, da quelli della Colonna B, per siti a uso commerciale e industriale; la scelta dipende dalla destinazione urbanistica e finale del sito.

• Allegato 2 alla Parte IV, d.lgs. 152/2006

  l'insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali

  Il Piano di Caratterizzazione serve a ricostruire la contaminazione, definirne l'estensione e i percorsi di migrazione e non presuppone che tali elementi siano già integralmente accertati.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Il procedimento di rimozione dei rifiuti può precedere o coordinarsi con il procedimento di bonifica; qualora emerga il superamento delle CSC, occorre procedere alla caratterizzazione.

• art. 253, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Consente al soggetto che abbia sostenuto gli oneri di bonifica di agire in rivalsa nei confronti degli altri corresponsabili per le rispettive quote.

• art. 301 d.lgs. 152/2006

  Esprime il principio di precauzione, che consente di adottare misure di protezione anche a fronte di rischi potenziali per l'ambiente e la salute.

• art. 2055 c.c.

  È applicabile quale regola generale della responsabilità solidale quando più condotte abbiano concorso a produrre un danno ambientale unitario e non scindibile.

• art. 654 c.p.p.

  L'efficacia vincolante del giudicato penale nel giudizio amministrativo richiede una sentenza irrevocabile di condanna o assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento e relativa agli stessi fatti; tale efficacia non deriva da una pronuncia di prescrizione.

Massime di principio

• Nell'individuazione del responsabile della potenziale contaminazione ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006 è sufficiente accertare il nesso causale secondo il criterio del "più probabile che non"; non è necessaria la prova del dolo o della colpa, trattandosi di una responsabilità con funzione ripristinatoria e non sanzionatoria.
• L'Amministrazione può fondare l'imputazione della contaminazione su presunzioni semplici e su indizi gravi, precisi e concordanti, quali la disponibilità e custodia del sito, la gestione di attività potenzialmente inquinanti e la corrispondenza tra gli inquinanti rilevati e i materiali utilizzati. Una volta formato tale quadro indiziario, il soggetto individuato deve fornire una prova liberatoria rigorosa e non può limitarsi a prospettare genericamente la responsabilità di terzi.
• Una sentenza penale che dichiari la prescrizione del reato non produce, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., un giudicato vincolante nel procedimento amministrativo di bonifica; l'Amministrazione conserva il potere-dovere di svolgere autonomi accertamenti, ferma la rilevanza degli eventuali fatti materiali risultanti dagli atti.
• Quando più condotte abbiano prodotto una contaminazione unitaria e non sia possibile distinguere danni-conseguenza autonomi e separatamente bonificabili, l'obbligo di bonifica può essere imposto in solido ai corresponsabili. La mancata preventiva determinazione delle quote interne non impedisce l'azione amministrativa, restando salva la rivalsa tra condebitori.
• L'ordine di avviare la caratterizzazione può riguardare l'intero sito potenzialmente interessato dalla contaminazione, anche oltre l'area in cui siano stati direttamente rinvenuti i rifiuti, perché la caratterizzazione serve proprio ad accertare l'estensione della contaminazione e i percorsi di migrazione degli inquinanti.
• Ai fini della scelta dei valori CSC, rileva la destinazione urbanistica vigente e futura del sito e la sua destinazione finale di recupero, non il solo uso storico dell'area. L'affidamento derivante da precedenti valutazioni preliminari non può impedire l'applicazione di parametri più rigorosi quando siano necessari per la tutela dell'ambiente e della salute.

Come è indicizzato