Corte di giustizia, Sentenza C-198/25

Portata del ricorso giurisdizionale effettivo in materia di protezione internazionale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Paesi Bassi), in una controversia tra un cittadino pakistano, S, e il Ministro dell’asilo e della migrazione dei Paesi Bassi, relativa al rigetto di una domanda di protezione internazionale. La Corte è chiamata a precisare la portata dei poteri del giudice di primo grado ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta.

Fatti e procedimento principale

S aveva affermato di essere stato torturato in Pakistan e di avere subito gravi maltrattamenti per ragioni religiose. Il Ministro aveva respinto la domanda ritenendo credibili solo in parte le sue dichiarazioni e escludendo che S dovesse essere considerato apostata o che corresse un rischio attuale di persecuzione o danno grave.

Il giudice del rinvio aveva inizialmente rilevato un difetto di motivazione della decisione amministrativa e aveva invitato il Ministro a rimediare. Dopo una decisione supplementare, il giudice ha ritenuto ancora insufficiente la motivazione e ha indicato di considerare credibili le dichiarazioni di S, ritenendo che, sulla base di esse, egli dovrebbe beneficiare della protezione internazionale. Tuttavia, secondo la giurisprudenza nazionale, tale giudice non sarebbe competente a sostituire la propria valutazione a quella del Ministro né a pronunciarsi definitivamente sulla protezione, dovendo limitarsi ad annullare e rinviare la causa all’autorità amministrativa.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se il giudice investito del ricorso possa esprimere una propria valutazione vincolante sulla credibilità della narrazione del richiedente;
• se possa decidere in modo definitivo sulla fondatezza della domanda di protezione internazionale, tenendo conto anche di elementi emersi nella fase contenziosa;
• se il diritto nazionale o la prassi giurisprudenziale possano limitare tali poteri alla sola autorità accertante;
• se il giudice possa utilizzare informazioni sopravvenute in giudizio per stabilire se dispone di elementi sufficienti per decidere nel merito.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 46, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2013/32/UE, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice e impone un esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, incluso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE.

Rileva inoltre:

• l’articolo 2, lettera f), della direttiva 2013/32/UE, che definisce l’"autorità accertante";
• l’articolo 4 della direttiva 2011/95/UE, che disciplina l’esame dei fatti e delle circostanze e la cooperazione con il richiedente;
• i considerando 16, 18, 22 e 34 della direttiva 2013/32/UE;
• l’articolo 47 della Carta;
• l’articolo 267 TFUE, quale base del rinvio pregiudiziale;
• l’articolo 288, terzo comma, TFUE, quale fondamento dell’obbligo di interpretazione conforme.

La Corte precisa anche che i regolamenti (UE) 2024/1347 e 2024/1348 non sono applicabili alla controversia, perché entrambi si applicheranno dal 12 giugno 2026 e le domande presentate prima di tale data restano disciplinate dalla direttiva 2013/32/UE.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la direttiva 2013/32/UE distingue chiaramente tra l’autorità accertante, competente per il primo esame amministrativo, e il giudice, competente per il ricorso. L’esame amministrativo costituisce una fase essenziale, ma ciò non esclude che il giudice debba avere un potere pieno di riesame.

L’esame della domanda di asilo si svolge in due fasi: prima l’accertamento delle circostanze fattuali, poi la qualificazione giuridica. La valutazione della credibilità della narrazione e della plausibilità del timore di persecuzione rientra nella prima fase, ma non resta esclusa dal sindacato del giudice di primo grado.

In applicazione dell’articolo 46, paragrafo 3, il giudice deve poter effettuare un esame completo ed ex nunc, quindi:

• valutare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti;
• tenere conto dei fatti emersi dopo la decisione amministrativa;
• considerare anche gli elementi presentati per la prima volta in sede di ricorso;
• consentire alle parti di esprimersi su tali elementi nuovi, nel rispetto del contraddittorio e dell’articolo 47 della Carta.

La Corte sottolinea che questo esame non può essere ridotto a un controllo “con moderazione” della decisione amministrativa. Se il giudice dispone di tutti gli elementi necessari, può pronunciarsi in modo vincolante sulla sussistenza dei requisiti per la protezione internazionale, come già affermato nella giurisprudenza Torubarov.

Quanto ai limiti derivanti dall’autonomia procedurale, la Corte esclude che gli Stati membri possano restringere la competenza del giudice di primo grado in questo ambito: la portata e l’intensità dell’esame sono fissate dal diritto dell’Unione. Se il diritto nazionale o la giurisprudenza interna ostano a tale risultato, il giudice deve interpretare il diritto interno in modo conforme; se ciò non è possibile, deve disapplicare la norma nazionale incompatibile con una disposizione dell’Unione dotata di effetto diretto.

Decisione della Corte

La Corte risponde che l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, conferisce al giudice di primo grado investito di un ricorso avverso il rigetto di una domanda di protezione internazionale la competenza a pronunciarsi in modo vincolante sulla credibilità dei fatti allegati, sulla plausibilità del rischio di persecuzione o danno grave e sulla fondatezza della domanda, anche sulla base di elementi prodotti nella fase di ricorso. Gli Stati membri non possono limitare tale competenza riservando queste valutazioni alla sola autorità accertante.

Principi affermati

• Il ricorso effettivo in materia di asilo richiede un esame completo ed ex nunc da parte del giudice di primo grado.
• Il giudice può e deve valutare la credibilità della narrazione e la plausibilità del rischio dedotto.
• Possono essere presi in considerazione elementi nuovi emersi in giudizio, purché le parti possano discuterli.
• La competenza del giudice non può essere ridotta da prassi o regole nazionali che la riservino all’autorità amministrativa.
• L’obiettivo della direttiva è una decisione rapida, ma anche adeguata e completa, sulla protezione internazionale.