Corte di giustizia, Sentenza C-770/24

Canoni ferroviari e indipendenza di gestione del gestore dell’infrastruttura

La pronuncia, resa su rinvio pregiudiziale del Verwaltungsgericht Köln, concerne la compatibilità con la direttiva 2012/34/UE del sistema tedesco di determinazione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria nel settore dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri a breve percorrenza (SPNV). La Corte esamina in particolare se una formula legale che impone di moltiplicare i canoni medi di un periodo di riferimento per un tasso annuo fisso rispetti l’indipendenza di gestione del gestore dell’infrastruttura.

Fatti e procedimento principale

Le ricorrenti nel procedimento principale, DB InfraGO AG e DB RegioNetz Infrastruktur GmbH, gestiscono gran parte della rete ferroviaria tedesca e fanno pagare alle imprese ferroviarie canoni soggetti ad approvazione dell’Agenzia federale per le reti. Con decisione del 22 marzo 2024, l’Agenzia ha approvato i canoni per l’orario di servizio 2024/2025, applicando l’articolo 37, paragrafo 2, dell’ERegG e l’articolo 5, paragrafi 3 e 10, del RegG.

Il meccanismo contestato impone per lo SPNV il calcolo dei canoni su base territoriale per ciascun Land, partendo dai canoni medi del periodo 2020/2021 e applicando un tasso annuo fisso dell’1,8%. Il giudice del rinvio osserva che, poiché i costi effettivi aumentano più rapidamente, il deficit viene di fatto compensato mediante maggiorazioni nei settori del traffico passeggeri a lunga percorrenza (SPFV) e merci (SGV), con possibile effetto distorsivo e onere sproporzionato per tali segmenti.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto i considerando 5, 43 e 66 della direttiva 2012/34, che evidenziano l’obiettivo di efficienza e competitività del trasporto ferroviario, l’esigenza di ottimizzare l’utilizzo dell’infrastruttura e di incentivare gli investimenti.

Tra le disposizioni centrali figurano:

• l’articolo 4, paragrafo 2, che attribuisce al gestore dell’infrastruttura responsabilità sulla propria gestione, amministrazione e controllo interno, nel rispetto delle regole quadro nazionali in materia di canoni;
• l’articolo 7 bis, che tutela l’indipendenza organizzativa e decisionale del gestore per le funzioni essenziali;
• l’articolo 3, punto 2 septies, che include tra le funzioni essenziali la determinazione dei canoni;
• l’articolo 29, paragrafo 1, che riserva agli Stati membri l’istituzione del quadro per l’imposizione dei canoni, ma attribuisce al gestore la determinazione e la riscossione dei canoni conformemente a tale quadro;
• gli articoli 31, 32 e 33, relativi ai principi di imposizione, alle maggiorazioni e alle riduzioni;
• l’articolo 30, paragrafo 1, che prevede incentivi alla riduzione dei costi e dei livelli tariffari;
• l’articolo 8, paragrafi 2 e 4, sul finanziamento del gestore e sull’equilibrio economico di conto profitti e perdite.

Questione giuridica

Il giudice del rinvio chiede se la normativa nazionale sia incompatibile con il diritto dell’Unione perché, nel settore SPNV, sottrae al gestore qualsiasi margine di manovra nella determinazione dei canoni, imponendo una formula matematica rigidamente predeterminata dalla legge.

Ragionamento della Corte

La Corte ricostruisce il sistema della direttiva 2012/34 come una ripartizione di competenze: agli Stati membri spetta definire il quadro generale dei canoni, mentre al gestore dell’infrastruttura spetta applicarlo e determinare concretamente l’importo dei canoni. Questa ripartizione deve però essere conforme al principio di indipendenza di gestione, che esige un reale margine di manovra nell’uso della tariffazione come strumento gestionale.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ribadisce che non è conforme alla direttiva una disciplina che riduca il gestore a mero esecutore di una formula fissata in anticipo dal legislatore o dall’autorità ministeriale. In tal caso il gestore non può:

• ottimizzare l’utilizzo dell’infrastruttura tramite la politica tariffaria;
• avere incentivi adeguati a investire nella rete;
• ridurre i costi di fornitura e il livello dei canoni;
• fissare canoni più elevati per progetti specifici di investimento;
• introdurre regimi di riduzione per particolari traffici.

Applicando tali principi al caso tedesco, la Corte osserva che la formula prevista dall’ERegG e dal RegG lascia al gestore solo il compito di applicare automaticamente il prodotto tra due valori imposti dalla legge: i canoni medi del periodo di riferimento 2020/2021 e il tasso fisso dell’1,8%. Ne deriva l’assenza di un effettivo margine di manovra nella determinazione dei canoni SPNV.

La Corte respinge gli argomenti secondo cui un margine di manovra residuerebbe perché il gestore potrebbe creare ulteriori sottosegmenti, incidere sui valori medi del periodo di riferimento o recuperare sui settori SPFV e SGV. Tali elementi non compensano la mancanza di autonomia nella fissazione del canone SPNV; anzi, la compensazione mediante aumento di altri canoni non è sufficiente a garantire l’indipendenza di gestione, soprattutto se i settori alternativi risultano a loro volta vincolati dall’obbligo di copertura integrale dei costi.

La Corte osserva inoltre che il fatto che il settore SPNV sia finanziato con fondi pubblici non consente di derogare al principio di indipendenza sancito dagli articoli 4, paragrafo 2, e 29, paragrafo 1. L’articolo 8 della direttiva ammette finanziamenti pubblici, ma non autorizza a privare il gestore della sua autonomia tariffaria.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 4, paragrafo 2, e l’articolo 29, paragrafo 1, della direttiva 2012/34 ostano a una normativa nazionale che impone al gestore dell’infrastruttura ferroviaria di calcolare i canoni SPNV con una formula matematica basata sui canoni medi di un periodo di riferimento e su un tasso annuo fisso previsto dalla legge.

Limitazione degli effetti nel tempo

La Corte respinge anche la richiesta di limitare nel tempo gli effetti della sentenza. Pur riconoscendo che la decisione può avere conseguenze economiche rilevanti, rileva che non è stato dimostrato, con dati sufficienti, il rischio di gravi ripercussioni richiesto dalla giurisprudenza per una deroga eccezionale. Inoltre, non risulta provato che le decisioni amministrative definitive adottate dal 2016 debbano essere rimesse in discussione in massa.

Principio affermato

Il principio affermato è che il gestore dell’infrastruttura ferroviaria deve conservare un margine di autonomia effettivo nella determinazione dei canoni di accesso, poiché la fissazione dei canoni è una funzione essenziale connessa all’indipendenza di gestione; pertanto, una disciplina nazionale che gli imponga un calcolo automatico e vincolato da parametri legislativi fissi è incompatibile con la direttiva 2012/34.