Sentenza n. 6696/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la riconversione e il definitivo accreditamento di strutture private già operanti nel precedente sistema misto pubblico-privato dell'assistenza psichiatrica nell'area di Reggio Calabria. La Regione aveva espresso parere negativo di compatibilità con la programmazione sanitaria nei confronti della cooperativa, ritenendo esaurito il fabbisogno di posti letto SRP2 e applicando il criterio cronologico di trasmissione delle istanze da parte dei Comuni. Contestualmente erano stati rilasciati pareri positivi e autorizzazioni ad altri operatori. Il TAR aveva annullato tali atti, ritenendo illegittimo il criterio cronologico, lesivo dell'affidamento delle strutture già operanti e non adeguatamente motivato. La Regione ha appellato deducendo l'inesistenza di un affidamento tutelabile, la prevalenza del limite del fabbisogno programmato, la conformità del criterio cronologico all'art. 3, comma 5, della legge regionale n. 24/2008 e all'art. 6 del regolamento attuativo approvato con DCA n. 81/2016, nonché l'assenza di vizi motivazionali. Il Commissario ad acta ha proposto appello incidentale con censure analoghe. Le controinteressate hanno eccepito, tra l'altro, la tardività dei motivi aggiunti e la mancata notificazione del ricorso introduttivo. La cooperativa appellata ha chiesto la conferma della sentenza, riproponendo le censure non esaminate, tra cui la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, il difetto di istruttoria sul fabbisogno, l'erronea applicazione del criterio cronologico e la violazione degli artt. 8-ter e 9-bis del d.lgs. n. 502/1992. Nel corso dell'appello le parti hanno concluso un accordo, recepito con DCA n. 7/2025, prevedendo una rivalutazione del fabbisogno e il rilascio di un percorso autorizzatorio e di accreditamento transitorio; la Regione ha sostenuto che ciò avesse determinato la sopravvenuta carenza di interesse, mentre la cooperativa ha affermato che l'interesse persisteva anche ai fini risarcitori e perché l'iter non era ancora completato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale della Regione sia l'appello incidentale del Commissario ad acta, confermando l'annullamento disposto dal TAR. In via preliminare ha escluso l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse: i provvedimenti successivi, derivanti da un accordo autonomo e ancora in corso di attuazione, non avevano soddisfatto la pretesa caducatoria originaria né comportato il riconoscimento dell'illegittimità degli atti impugnati. Ha respinto l'eccezione di tardività dei motivi aggiunti, rilevando che la controinteressata non aveva dimostrato la pubblicazione degli atti e che la cooperativa ne aveva avuto conoscenza solo mediante la produzione in giudizio; l'eccezione era comunque stata proposta in appello con memoria e non con appello incidentale, nonostante il TAR avesse già deciso sul punto. Ha respinto anche l'eccezione di mancata notificazione del ricorso introduttivo, poiché gli atti originariamente impugnati non incidevano sulla posizione del consorzio e il ricorso per motivi aggiunti era stato correttamente notificato. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimo il ricorso al solo criterio cronologico. L'art. 6 del regolamento attuativo della legge regionale n. 24/2008 prevede infatti una previa comparazione dei progetti sulla base di plurimi elementi, quali localizzazione, mobilità passiva, completezza dell'assistenza, indici di programmazione, popolazione residente e liste d'attesa; il criterio cronologico ha natura residuale e subordinata. Inoltre la Regione aveva considerato la domanda del 17 luglio 2019, che costituiva mera riproposizione della tempestiva istanza del 2016, presentata nel percorso di riconversione avviato dall'amministrazione. L'amministrazione aveva più volte assicurato una priorità alle strutture già operanti nel sistema misto, ma aveva poi utilizzato il criterio cronologico come criterio selettivo, senza averlo previamente comunicato né reso conoscibile. Tale comportamento è stato ritenuto contraddittorio, irragionevole e lesivo del legittimo affidamento, anche perché le strutture avevano garantito per anni la continuità del servizio in un assetto anomalo tollerato e utilizzato dalla stessa amministrazione. Il limite del fabbisogno programmato, pur riconosciuto come principio generale, non escludeva l'affidamento in concreto generato dalle condotte amministrative né giustificava una selezione mediante un criterio non previamente stabilito. Il parere negativo è stato inoltre ritenuto viziato da difetto di motivazione, poiché motivato per relationem mediante il richiamo a una nota non allegata e non resa disponibile, a sua volta fondata laconicamente sul criterio cronologico. La sopravvenuta rivalutazione del fabbisogno ha altresì confermato l'inadeguatezza della precedente programmazione, caratterizzata da liste d'attesa e rilevante mobilità passiva. Le ulteriori censure della cooperativa sono rimaste assorbite. Le spese del grado sono state compensate per la novità e la particolare natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina l'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle strutture sanitarie e il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale.

• art. 9-bis d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato dalla cooperativa in relazione al regime di autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato per evidenziare l'assenza, nel precedente sistema misto, di una verifica dei titoli abilitativi necessari alla contrattualizzazione delle prestazioni.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”.

  Positivizza il dovere dell'amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede, quale fondamento della tutela dell'affidamento generato dai comportamenti amministrativi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata del provvedimento; il parere è illegittimo quando richiama per relationem una nota non allegata né resa disponibile e la motivazione sostanziale risulta lacunosa.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di comunicazione dei motivi ostativi è stata dedotta dalla cooperativa, ma il motivo è rimasto assorbito dopo la conferma degli altri vizi.

• art. 3, comma 5, l.r. n. 24/2008

  Richiamato dalle amministrazioni quale base normativa del parere di compatibilità con la programmazione sanitaria; non consente di applicare automaticamente il solo criterio cronologico in assenza della previa comparazione prevista dal regolamento.

• art. 6 del regolamento attuativo della l.r. n. 24/2008, approvato con DCA n. 81/2016

  Prevede la comparazione dei progetti sulla base di plurimi criteri e colloca il criterio cronologico in posizione residuale e subordinata.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati; il Collegio ha ritenuto non necessario esaminarli perché ha confermato i vizi già accolti.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dalla cooperativa per sostenere la persistenza dell'interesse a una decisione sull'illegittimità degli atti anche ai fini risarcitori.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Individuato, insieme alla collaborazione e alla buona fede, quale fondamento costituzionale del dovere dell'amministrazione di agire con imparzialità e buon andamento.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione ha creato e protratto nel tempo un assetto organizzativo anomalo, avvalendosi stabilmente dell'attività di operatori privati e assicurando loro una considerazione prioritaria nel successivo percorso di regolarizzazione, non può successivamente escluderli mediante criteri selettivi nuovi e non previamente conoscibili senza violare i principi di buona fede e legittimo affidamento.
• Nella distribuzione di posti o capacità assistenziale programmata, il criterio cronologico può essere utilizzato soltanto nei limiti e secondo la sequenza previsti dalla disciplina applicabile; quando la normativa impone una previa comparazione dei progetti sulla base di criteri qualitativi e territoriali, il criterio cronologico ha natura residuale e non può sostituire la valutazione comparativa.
• La riproposizione di un'istanza, richiesta o consentita dall'amministrazione nel corso di un procedimento di riconversione, non può essere considerata, ai fini della priorità, come una domanda interamente nuova quando riproduce quella tempestivamente presentata nell'ambito del percorso originario e il ritardo della procedura è imputabile all'amministrazione.
• Il limite del fabbisogno sanitario programmato costituisce un parametro necessario dell'azione amministrativa, ma non legittima l'amministrazione a disattendere gli affidamenti da essa stessa generati né a utilizzare, per la selezione degli operatori, un criterio non previamente stabilito e comunicato.
• La motivazione per relationem è illegittima quando il provvedimento non allega né rende disponibile l'atto richiamato e non espone autonomamente le ragioni sostanziali della decisione, impedendo al destinatario di comprendere e contestare l'iter logico seguito.
• La sopravvenuta adozione di provvedimenti favorevoli fondati su un nuovo accordo o su una nuova programmazione non determina automaticamente la sopravvenuta carenza di interesse all'impugnazione degli atti originari, quando il nuovo percorso è autonomo, non ancora perfezionato e l'amministrazione continua a sostenere la legittimità degli atti precedenti.

Come è indicizzato