Cassazione Penale, Sentenza n. 22480/2025 del 16/06/2025

Esito

La controversia

La Procura impugna l'ordinanza del Tribunale di Napoli del 03/02/2025 che aveva revocato l'ordine di demolizione emesso con le sentenze n. 207/95 e 89/97, lamentando violazione di legge e vizio di motivazione. In particolare si censura che il Tribunale abbia ritenuto prevalenti interessi personali e il principio di proporzionalità rispetto all'interesse pubblico al ripristino urbanistico, abbia accettato la sanatoria/permesso in sanatoria senza adeguato scrutinio della legittimità delle istanze di condono (possibile frazionamento artificioso per eludere il limite volumetrico di legge) e abbia dato rilevanza a un mutato assetto urbanistico o al buonafede del terzo acquirente quale causa di revoca definitiva dell'ordine demolitorio.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato, ha annullato l'ordinanza impugnata e richiamato numerosi principi: l'ordine di demolizione disposto a seguito di condanna penale è misura reale e ripristinatoria, ordinariamente dovuto dal giudice penale ai sensi dell'art. 31 DPR 380/01; il giudice dell'esecuzione ha il dovere di verificare la legittimità formale e sostanziale dei provvedimenti di condono ma non può sostituirsi all'autorità amministrativa nel compimento di valutazioni discrezionali di conformità urbanistica; le istanze di condono presentate da promissari acquirenti sono legittime solo se sorrette da una concreta e qualificata relazione con il bene (es. possesso o disponibilità reale) e non quando siano mera copertura di frazionamenti artificiosi volti ad eludere il limite volumetrico (mc. 750) stabilito dalla L. 724/1994; il silenzio-assenso o il rilascio formale di provvedimenti amministrativi non impediscono il controllo giudiziale della sussistenza dei presupposti di legge per la sanatoria; il principio di proporzionalità e la tutela CEDU (art. 8) possono intervenire in fase esecutiva, ma non giustificano la revoca definitiva dell'ordine demolitorio se non sono allegati e provati fatti specifici che rendano la demolizione sproporzionata (raramente e temporaneamente la demolizione può essere sospesa). In sintesi la Cassazione ha accolto il ricorso della Procura e cassato l'ordinanza del Tribunale che aveva revocato l'ordine di demolizione.

Norme richiamate

• D.P.R. 380/2001, art. 31

  "Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all'articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita"

  L'art. 31 impone l'ordine di demolizione a seguito di condanna penale per abusi edilizi; la misura è reale e ripristinatoria, ordinariamente dovuta, ed è esecutiva nei confronti degli attuali titolari della res salvo che esistano provvedimenti amministrativi assolutamente incompatibili.

• Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39

  Fissa i limiti e le condizioni per il condono edilizio (tra cui il criterio volumetrico di 750 mc per singola richiesta). La Corte interpreta la norma nel senso che non è consentito utilizzare domande separate per aggirare il limite volumetrico quando esse sono espressione di un unico centro di interessi.

• Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 38 e 6

  Disciplina i presupposti e i soggetti legittimati alla sanatoria/oblazione. La Corte sottolinea la distinzione tra l'ambito amministrativo (posizione dell'"interessato" al condono) e l'ambito penale (beneficio estinto solo per i soggetti cui si riferisce il pagamento), e che la legittimazione dei promissari acquirenti richiede una posizione qualificata e concreta.

• D.P.R. 380/2001, art. 36

  Per talune sanatorie è richiesto il requisito della doppia conformità (conformità sia alla disciplina urbanistica all'epoca dell'opera sia a quella vigente alla domanda). La Corte ricorda che non basta un mutato quadro urbanistico per legittimare ex post opere originariamente abusive.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, art. 8

  Il diritto al rispetto della vita privata e familiare va considerato nel bilanciamento (proporzionalità) in sede esecutiva soprattutto se la demolizione riguarda l'abitazione abituale; tuttavia non è un diritto assoluto e può essere contemperato con l'interesse pubblico al ripristino urbanistico.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, art. 7

  La Corte ricorda che l'ordine di demolizione è una misura ripristinatoria e non una pena, quindi non rientra nella disciplina di art. 7 (nulla poena sine lege), pur conservando le garanzie di cui all'art. 1 Protocollo n. 1 e art. 6.

• Protocollo n. 1 CEDU, art. 1

  Il diritto di proprietà è tutelato; tuttavia gli Stati possono disciplinare l'uso dei beni nell'interesse generale. L'ordine demolitorio, pur incidendo sul diritto di proprietà, può essere giustificato per la tutela dell'assetto urbanistico.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, art. 6 § 1

  Il procedimento che porta all'adozione dell'ordine demolitorio deve rispettare il diritto al giusto processo; la natura ripristinatoria dell'ordine non esclude le garanzie processuali.

• Codice penale, art. 182 (richiamato in motivazione)

  Riferimento alla causa di estinzione dell'offesa (oblazione) in materia di condono: l'oblazione estingue il reato solo per coloro che l'eseguono, evidenziando la natura soggettiva del beneficio penale.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 6

  Rilevata per analogia la responsabilità solidale del proprietario estraneo all'illecito in materia di sanzioni amministrative; rafforza l'idea che la funzione ripristinatoria può gravare anche su soggetti non autori dell'abuso.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione disposto dal giudice penale dopo condanna per abusi edilizi è, in linea di principio, obbligatorio e reale: opera nei confronti di chiunque sia titolare della 'res' e può essere revocato solo se emergono provvedimenti amministrativi assolutamente incompatibili.
• Il giudice dell'esecuzione ha il potere-dovere di verificare la legittimità sostanziale e formale dei titoli di sanatoria (anche in presenza di silenzio-assenso), ma non può sostituirsi all'amministrazione nello svolgimento di valutazioni discrezionali di conformità urbanistica.
• Le istanze di condono presentate da promissari acquirenti sono legittime solo se sussiste una relazione giuridica qualificata e concreta con il bene (es. possesso effettivo o titolo reale); un semplice preliminare non basta di regola a fondare la legittimazione amministrativa o penale.
• Il frazionamento artificioso di una costruzione e la presentazione di domande separate per eludere limiti volumetrici (es. 750 mc della L. 724/94) possono integrare una pratica elusiva che invalida i titoli di sanatoria e autorizza il mantenimento dell'ordine demolitorio.
• La formazione del silenzio-assenso o il successivo rilascio formale di un permesso in sanatoria non sottraggono automaticamente l'atto al controllo giudiziale: la validità della sanatoria va verificata rispetto ai requisiti di legge.
• Il principio di proporzionalità e la tutela dell'art. 8 CEDU devono essere valutati in fase esecutiva e prevalgono soprattutto se l'immobile è abitazione abituale; tuttavia possono giustificare al più una sospensione temporanea dell'esecuzione se fatti specifici e rigorosi sono allegati e provati, non la revoca definitiva dell'ordine.
• Un mutato piano urbanistico o il rilascio di un PUC non legittimano automaticamente opere originariamente abusive; la conformità urbanistica deve essere accertata nei termini di legge e, ove mancasse, l'ordine demolitorio resta operativo.
• Il terzo acquirente di buona fede soggetto all'esecuzione demolitoria ha rimedi risarcitori in sede civile nei confronti del venditore, ma non impedisce l'esecuzione dell'ordine ripristinatorio.