Sentenza n. 7046/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il privato aveva impugnato in primo grado il diniego di condono n. 13581/2020, relativo all’istanza del 2004 per un locale commerciale di 18 mq e una superficie non residenziale di 165 mq, il successivo diniego n. 13586/2020, relativo all’istanza sostitutiva riguardante il solo manufatto di 18 mq, e l’ordinanza di demolizione di quest’ultimo. Dopo il rigetto del TAR, ha appellato deducendo: (1) violazione della disciplina dei condoni del 2003 e della normativa paesaggistica e urbanistica, sostenendo che il vincolo assoluto di inedificabilità sarebbe decaduto per la mancata adozione del piano paesistico entro il termine previsto; residuerebbe un vincolo generico, per il quale il Comune avrebbe dovuto trasmettere gli atti all’autorità preposta alla tutela. Da ciò l’appellante faceva discendere la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono. Ha inoltre censurato il difetto di istruttoria e di motivazione dei dinieghi, per mancata valutazione delle caratteristiche e dell’incidenza delle opere sul vincolo e della possibilità di realizzare nella zona G attrezzature ricettive e commerciali, anche non permanenti. (2) Ha contestato l’ordinanza di demolizione, sia quale conseguenza dell’illegittimità dei dinieghi, sia per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Le censure riproponevano sostanzialmente i motivi di primo grado.

La decisione

L’appello è stato integralmente rigettato. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, anche prescindendo dalla dedotta decadenza del vincolo assoluto, permane la dichiarazione di notevole interesse pubblico disposta con il d.m. 28 marzo 1985, dalla quale deriva un vincolo paesaggistico relativo. In base alla disciplina del terzo condono, gli abusi realizzati prima dell’imposizione del vincolo? No: il divieto opera quando il vincolo precede l’esecuzione delle opere, queste sono state realizzate senza o in difformità dal titolo edilizio e non sono conformi alla disciplina urbanistica; ricorrendo tali condizioni, non sono condonabili neppure se il vincolo è relativo e anche un eventuale parere favorevole dell’autorità di tutela non supera il divieto. L’astratta edificabilità della zona G non rende sanabile un intervento che comporta aumento di volumetria: nelle aree vincolate sono condonabili soltanto abusi formali e interventi minori. È stata quindi respinta anche la tesi del silenzio-assenso, che può formarsi solo se la domanda è conforme al modello legale e comprova la sussistenza di tutte le condizioni necessarie per l’accoglimento. Le ragioni del diniego, fondate sul vincolo, sulla contrarietà all’interesse pubblico e anche sull’esistenza di usi civici, sono state considerate sufficienti; non è stato ravvisato un deficit istruttorio o motivazionale. Il motivo contro la demolizione è stato respinto in via conseguenziale: esclusa la condonabilità, la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto mutare l’esito. Sentenza di primo grado confermata; nessuna statuizione sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 32 l. 47/1985

  Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 32 della legge n. 47 del 1985 e 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269/2003, gli abusi commessi su beni sottoposti a vincolo di inedificabilità, sia esso di natura relativa o assoluta, non possono essere condonati quando ricorrono le seguenti condizioni: a) l’imposizione del vincolo di inedificabilità è precedente all’esecuzione delle opere; b) la realizzazione del manufatto avviene in assenza o difformità dal titolo edilizio; c) l’intervento non è conforme alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, per cui nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è consentita la sanatoria dei soli abusi formali e non per le opere che comportano un aumento di volumetria.

  Il divieto di condono opera per gli abusi ricadenti su aree assoggettate a vincolo, assoluto o relativo, quando il vincolo sia anteriore all’opera, l’intervento sia privo o difforme dal titolo edilizio e non sia conforme alle norme e prescrizioni urbanistiche; nelle aree paesaggisticamente vincolate sono sanabili soltanto abusi formali, non opere che aumentano la volumetria.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Il divieto non è limitato ai soli vincoli assoluti di inedificabilità. Si è, peraltro, evidenziato che l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla l. n. 326/2003, fissa limiti più stringenti rispetto ai precedenti “primo” e “secondo” condono (leggi nn. 47/1985 e 724/1994), per cui, ove il vincolo di inedificabilità sia preesistente all’esecuzione delle opere abusive, realizzate in assenza o in difformità del titolo, e le stesse non siano conformi alle norme e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, il divieto di condonabilità non è superabile nemmeno con il parere positivo dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo.

  Il terzo condono esclude la sanatoria anche per opere soggette a vincolo relativo quando ricorrono le condizioni indicate; il divieto non può essere superato neppure da un parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela.

• art. 32, comma 37, d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Pure va ricordato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in pendenza dell’istanza di condono edilizio, il titolo abilitativo tacito può formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto ove la domanda sia conforme al relativo modello legale e, quindi, sia in grado di comprovare che ricorrano tutte le condizioni previste per il suo accoglimento, mentre la mancanza di talune di queste impedisce che possa avviarsi (e concludersi) il procedimento di sanatoria.

  Il silenzio-assenso sul condono si forma solo se la domanda rispetta il modello legale e documenta tutti i presupposti per l’accoglimento; la mancanza anche di una condizione ostacola la formazione del titolo tacito.

• art. 10 l. 241/1990

  Solo per completezza deve rilevarsi che il rigetto del secondo motivo, riferito all’ordinanza di demolizione, è conseguenziale al rigetto del primo, non potendo, in assenza del condono, mutare l’esito del procedimento, anche in caso di partecipazione del destinatario.

  Nel caso deciso, l’omessa partecipazione al procedimento demolitorio non avrebbe potuto incidere sul suo esito, una volta esclusa la condonabilità dell’opera.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, un abuso realizzato su un’area soggetta a vincolo paesaggistico anteriore all’opera, in assenza o difformità dal titolo edilizio e in contrasto con la disciplina urbanistica, non è sanabile anche se il vincolo è relativo; il divieto non è superabile mediante un parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela.
• Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico il condono può riguardare abusi meramente formali e interventi minori, ma non opere che comportano aumento di volumetria; la destinazione urbanistica astrattamente compatibile con usi edificatori non supera il divieto di condono quando ricorrono i presupposti previsti dalla legge.
• Il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio può formarsi soltanto quando l’istanza è conforme al modello legale e consente di verificare la sussistenza di tutte le condizioni richieste per l’accoglimento.
• Quando l’abuso non è condonabile e il relativo diniego è legittimo, la mancata partecipazione al procedimento di demolizione non può determinare l’annullamento dell’ordinanza se non avrebbe potuto modificarne l’esito.

Come è indicizzato