Sentenza n. 12862/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo violazione dell'art. 17 d.l. 98/2011 e dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, dei principi costituzionali ed eurounitari di libertà d'impresa, ragionevolezza, proporzionalità, buon andamento, imparzialità e tutela dell'affidamento, nonché eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, violazione della buona fede e difetto di istruttoria. Ha sostenuto che la fissazione dei tetti di spesa e l'attivazione del ripiano fossero retroattive, non adeguatamente programmate e idonee ad alterare l'equilibrio economico delle forniture già eseguite. Ha inoltre contestato il decreto regionale, deducendo che la Regione avesse esercitato un margine discrezionale e applicato criteri di calcolo non previsti dalla legge o dai decreti ministeriali, oltre alla violazione delle garanzie partecipative della l. 241/1990.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione. Quanto ai decreti ministeriali nazionali, il TAR ha respinto le censure. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, non lesivo della libertà d'impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività o dell'affidamento. Le imprese erano infatti consapevoli dal 2015 dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste, senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né il prezzo né l'oggetto delle gare, incidendo sulla posizione patrimoniale complessiva delle imprese. È stato escluso anche l'obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, per l'assenza di manifesti dubbi interpretativi o di contrasto con il diritto eurounitario. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: la Regione svolge un'attività integralmente vincolata, tecnica e contabile, limitata alla verifica dei dati di fatturato, all'individuazione delle aziende e all'applicazione matematica delle percentuali di ripiano già fissate dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento e deve essere proposta davanti al giudice ordinario. La medesima conclusione è stata applicata agli atti regionali di rideterminazione in diminuzione della quota al 48% in esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17 d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano.

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, fissando le percentuali e il criterio proporzionale basato sul fatturato; il comma 9-bis ha disciplinato l'individuazione regionale delle aziende e degli importi dovuti per gli anni 2015-2018.

• art. 267, comma 3, TFUE

  Non imponeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, non sussistendo manifesti dubbi interpretativi sulla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto UE.

• art. 41 Cost.

  Non risulta leso: il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La qualificazione del payback come contributo di solidarietà comporta l'applicazione della riserva di legge, ritenuta rispettata perché la legge individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• art. 3 Cost.

  Non risulta violato dal sistema di ripiano, ritenuto coerente con il complessivo bilanciamento legislativo.

• art. 97 Cost.

  Le censure fondate su buon andamento e imparzialità sono state respinte in relazione alla disciplina nazionale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta per difetto di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato al di fuori della giurisdizione esclusiva, applicando il criterio della natura della situazione giuridica sostanziale dedotta.

• art. 8 d.l. 34/2023

  Ha previsto il fondo e la riduzione al 48% della quota di ripiano; la riduzione è stata estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso.

Massime di principio

• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattiva in senso lesivo dell'affidamento quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i relativi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima delle gare e dei contratti di fornitura; gli atti successivi che rendono operativa la procedura non innovano sostanzialmente l'obbligazione.
• Il payback dei dispositivi medici incide esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l'oggetto, il prezzo o l'esito delle singole procedure di gara; pertanto, non altera di per sé l'equilibrio dei contratti pubblici né viola i principi dell'evidenza pubblica.
• Quando la legge e gli atti statali hanno già fissato il tetto di spesa, la quota complessiva di ripiano e i criteri di calcolo, l'attività regionale di verifica del fatturato, individuazione dei fornitori e applicazione delle percentuali è vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback dovuto dal fornitore, quando l'amministrazione svolge soltanto attività vincolata e contabile, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La qualificazione di un atto regionale come “provvedimento” da parte della normativa o dell'amministrazione non determina la giurisdizione del giudice amministrativo, dovendosi individuare la giurisdizione sulla base del petitum sostanziale e della natura effettiva dell'attività esercitata.

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