Sentenza n. 672/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

L'Università ha riassunto il giudizio dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, chiedendo il pagamento di euro 80.000 previsto dall'accordo stipulato con il CREA per attività di implementazione e valorizzazione della piattaforma WikiExpo. Ha dedotto: violazione dei principi di correttezza e buona fede nell'esecuzione dell'accordo e applicazione della finzione di avveramento della condizione ex art. 1359 c.c.; violazione degli obblighi di adoperarsi per ottenere il fatto del terzo e responsabilità risarcitoria del CREA ex artt. 1381, 1175 e 1375 c.c., per non avere promosso adeguate iniziative nei confronti del Ministero al fine di ottenere la provvista finanziaria; in via subordinata, ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. Il CREA ha eccepito l'inapplicabilità delle norme civilistiche sui contratti agli accordi ex art. 15 l. 241/1990, l'avvenuto svolgimento di attività diligenti presso il Ministero e l'assenza di un proprio arricchimento. L'Università ha inoltre contestato la validità della procura alle liti e la legittimazione del difensore del CREA, sostenendo la necessità del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni processuali dell'Università. Ha ritenuto valida la procura, anche perché materialmente congiunta all'atto processuale, e ha accertato che il conflitto di interessi concreto con il Ministero consentiva al CREA di affidare la difesa a un avvocato del libero foro ai sensi dell'art. 43 r.d. 1611/1933; la ratifica dell'incarico da parte del Consiglio di amministrazione è stata comunque ritenuta, in linea di principio, idonea a sanare eventuali vizi interni relativi alla competenza dell'organo. Nel merito, il Collegio ha qualificato la controversia come rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa sugli accordi tra pubbliche amministrazioni e ha affermato che tali accordi, pur avendo natura pubblicistica e contenuto atipico, possono essere integrati dagli istituti civilistici in relazione alla concreta disciplina pattizia. Ha ravvisato un collegamento negoziale tra la convenzione Ministero-CREA e l'accordo CREA-Università: il secondo costituiva attuazione dell'obbligo di cooperazione assunto dal CREA verso il Ministero, mentre il finanziamento ministeriale rappresentava la provvista destinata a rimborsare le spese dell'Università. La clausola che subordinava il rimborso all'effettivo incasso delle somme ministeriali non è stata qualificata come vera condizione sospensiva, ma come termine e modalità di adempimento dell'obbligazione di rimborso, già sorta con la sottoscrizione dell'accordo. In ogni caso, il CREA avrebbe dovuto adottare tutte le iniziative ragionevolmente esigibili, comprese quelle giudiziali, per ottenere dal Ministero l'erogazione della provvista; le sole sollecitazioni stragiudiziali non erano sufficienti. Poiché il rendiconto dell'Università era stato approvato e non risultavano contestazioni né ragioni ostative all'erogazione, il credito era divenuto esigibile. Il giudice ha riqualificato la domanda, senza violare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, come azione di esatto adempimento dell'obbligazione di rimborso. Ha quindi accertato l'inadempimento del CREA e del Ministero e li ha condannati in solido al pagamento di euro 80.000, oltre interessi legali e rivalutazione dalla domanda al saldo, nonché alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti accordi tra pubbliche amministrazioni.

• art. 15 l. 241/1990

  Disciplina gli accordi tra pubbliche amministrazioni, qualificati dal giudice come moduli negoziali atipici di procedimento, la cui disciplina va individuata in concreto.

• art. 4 dell'Accordo CREA-UNIMORE

  Per lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 1 il CREA riconoscerà all’Università, a titolo di rimborso spese ... una somma pari ad euro 80.000,00.

  Prevede l'obbligo del CREA di rimborsare le spese dell'Università e disciplina gli adempimenti connessi al pagamento.

• art. 1358 c.c.

  Il principio di correttezza durante la pendenza della condizione costituisce specificazione del più generale obbligo di buona fede nell'esecuzione dell'accordo.

• art. 1359 c.c.

  La finzione di avveramento è stata ritenuta, in astratto, coerente con una clausola che subordini l'adempimento a un evento; tuttavia, nel caso concreto, la clausola è stata riqualificata come termine e modalità di adempimento, non come condizione sospensiva.

• art. 1375 c.c.

  Impone l'esecuzione dell'accordo secondo buona fede e fonda, insieme agli altri principi richiamati, l'obbligo del CREA di attivarsi diligentemente per ottenere la provvista ministeriale.

• art. 1381 c.c.

  È stato richiamato quale fondamento dell'obbligo di adoperarsi per ottenere il comportamento del terzo finanziatore.

• art. 2041 c.c.

  Domanda subordinata di indennizzo per ingiustificato arricchimento, non esaminata autonomamente dopo l'accoglimento dell'azione di adempimento.

• art. 43 r.d. 1611/1933

  Consente all'ente soggetto a patrocinio autorizzato dell'Avvocatura dello Stato di non avvalersene in presenza di un concreto conflitto di interessi, adeguatamente documentato.

• art. 107 c.p.c.

  Ha costituito la base processuale per la chiamata in giudizio del Ministero, ritenuto parte sostanziale del rapporto collegato.

• art. 28, comma 3, c.p.a.

  Richiamato insieme all'art. 51 c.p.a. per la chiamata del Ministero nel giudizio amministrativo.

• art. 51 c.p.a.

  Richiamato per la chiamata in giudizio del Ministero.

Massime di principio

• Gli accordi tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 l. 241/1990 sono moduli negoziali atipici: l'applicabilità degli istituti del diritto civile non può essere esclusa o affermata in astratto, ma deve essere verificata in relazione al contenuto concreto dell'accordo e agli interessi disciplinati.
• Quando un accordo tra pubbliche amministrazioni e una successiva convenzione con un altro ente pubblico sono geneticamente e funzionalmente collegati, perché la seconda attua obblighi assunti nella prima e il finanziamento previsto nella prima costituisce la provvista per la seconda, può configurarsi un collegamento negoziale in senso tecnico.
• La clausola che subordina il rimborso delle spese all'erogazione della provvista da parte dell'amministrazione finanziatrice non costituisce necessariamente una condizione sospensiva: quando l'obbligazione di rimborso sorge con la stipulazione dell'accordo e l'erogazione dipende da un adempimento dovuto, la clausola può qualificarsi come termine o modalità di adempimento.
• L'amministrazione che abbia assunto l'obbligo di ottenere da un terzo pubblico la provvista necessaria all'adempimento verso il proprio contraente deve adottare tutte le iniziative ragionevolmente esigibili, anche giudiziali ove necessarie; le mere sollecitazioni stragiudiziali non sono sufficienti quando lascino il contraente privo di tutela effettiva.
• Il giudice amministrativo può riqualificare la domanda sulla base degli stessi fatti storici e del medesimo risultato sostanziale richiesto, senza incorrere in ultrapetizione, quando la diversa qualificazione giuridica non modifica né la causa petendi fattuale né il petitum sostanziale.
• Nella giurisdizione esclusiva amministrativa, la natura pubblicistica dell'accordo non impedisce l'azione di esatto adempimento avente a oggetto un obbligo di pagamento, quando tale obbligo sia divenuto esigibile e non risultino contestazioni o impedimenti all'erogazione.

Come è indicizzato