Sentenza n. 5803/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta richiesto dal datore di lavoro, titolare di un'impresa agricola, nell'ambito della programmazione dei flussi. Dopo l'ingresso in Italia il 14 luglio 2024 e la convocazione del 28 agosto 2025 per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, era stato avviato il procedimento di revoca sulla base del parere negativo dell'Ispettorato del lavoro, motivato dalla sproporzione tra i lavoratori mediamente occupati e le richieste presentate dal datore. Il datore ha trasmesso l'8 e il 9 settembre 2025 documenti diretti a comprovare la capacità occupazionale dell'azienda e la regolarità contributiva e fiscale. Il ricorrente ha denunciato aggravamento procedimentale e disparità di trattamento; violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990 per la revoca intervenuta a quasi due anni dal rilascio, senza ponderazione degli interessi; illegittimità derivata dal parere, ritenuto sinteticamente motivato e incoerente con quelli relativi ad altre istanze del datore; travisamento dei fatti, perché il provvedimento affermava che la documentazione integrativa non era stata presentata; violazione delle garanzie partecipative per la mancata valutazione dei documenti; mancata traduzione dell'atto ai sensi dell'art. 13, comma 7, d.lgs. 286/1998; e violazione dell'art. 5, comma 5, dello stesso decreto e delle circolari ministeriali invocate, in relazione agli elementi sopravvenuti e all'imputabilità al datore del mancato perfezionamento. Ha chiesto l'annullamento, la convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, il risarcimento del danno e la nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il ricorso è stato accolto quanto alla domanda di annullamento. Il TAR ha rilevato che le integrazioni documentali, comprovate dalle ricevute PEC e pertinenti alla ragione ostativa indicata, erano state ignorate: il provvedimento affermava erroneamente che non fossero state prodotte e, in alternativa, le dichiarava inidonee senza spiegare perché. Non risultavano né l'esame della documentazione né una nuova valutazione dell'Ispettorato; inoltre, la ragione ostativa era incerta, poiché in giudizio l'Amministrazione ha prospettato un difetto di capienza reddituale, diverso dalla sproporzione indicata nel preavviso e nell'atto finale. Sono stati quindi accertati la violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990, il travisamento del presupposto di fatto e i difetti di istruttoria e motivazione. Il TAR ha escluso che operasse la non annullabilità prevista dall'art. 21-octies, comma 2: la revoca è vincolata solo dopo l'effettivo accertamento dell'elemento ostativo, mentre tale accertamento dipende da una valutazione di fatto suscettibile di mutare alla luce dei documenti prodotti. L'Amministrazione non ha dimostrato l'irrilevanza di tali documenti né l'immodificabilità dell'esito; il giudice non può sostituirsi all'Amministrazione valutando per la prima volta documenti mai esaminati. La violazione è stata ritenuta sostanziale, non meramente formale. Sono rimaste assorbite le censure relative all'art. 21-nonies, al parere presupposto per i profili ulteriori, alla mancata traduzione e alle circolari ministeriali. Il TAR ha annullato la revoca e il parere negativo nei limiti in cui costituiva presupposto non aggiornato, con riespansione dell'efficacia del nulla osta, e ha ordinato all'Amministrazione di rinnovare il procedimento garantendo un contraddittorio effettivo; resta possibile rinnovare l'esercizio del potere. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova degli elementi dell'illecito e del pregiudizio concreto, in larga parte comunque eliso dall'effetto ripristinatorio e dalla sospensione cautelare. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 73/2022

  La semplificazione così introdotta anticipa il rilascio del titolo e posticipa le verifiche, ma non elide l'esigenza che la revoca poggi su un accertamento effettivo e attuale degli elementi ostativi.

  La revoca del nulla osta presuppone l'effettivo e attuale accertamento degli elementi ostativi, da svolgere con istruttoria completa e contraddittorio; il rilascio anticipato non consente di fondare la revoca sulla mera recezione di una valutazione sintetica.

• art. 7 l. 241/1990

  L'art. 7 impone la comunicazione dell'avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.

  La revoca d'ufficio di un nulla osta già rilasciato è soggetta alle garanzie partecipative generali e richiede la comunicazione di avvio agli interessati.

• art. 10 l. 241/1990

  L'art. 10 riconosce a costoro il diritto «di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento».

  L'Amministrazione deve esaminare le memorie e i documenti pertinenti presentati dagli interessati; nel caso deciso, l'omessa valutazione delle integrazioni documentali ha viziato il procedimento e la revoca.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma esprime un principio di effettività del contraddittorio che, pur non essendo direttamente riferibile al preavviso di revoca, illumina la portata dell'obbligo di valutazione sancito dall'art. 10.

  Il principio di effettività del contraddittorio espresso dall'art. 10-bis orienta l'obbligo, previsto dall'art. 10, di valutare le osservazioni pertinenti anche nel procedimento di revoca, pur non essendo direttamente applicabile il preavviso di rigetto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Presupposto della dequotazione è, tuttavia, che una sola sia la scelta legittima consentita all'Amministrazione.

  La non annullabilità per vizi procedimentali opera solo se l'esito era necessariamente unico. Non opera quando la valutazione dell'elemento ostativo dipende da dati fattuali sui quali documenti non esaminati possono incidere, né quando l'Amministrazione non dimostri l'irrilevanza dell'apporto partecipativo.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  La soluzione accolta è imposta, infine, dal principio desumibile dall'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998, che impone di tenere conto degli elementi sopravvenuti fino all'adozione dell'atto (Cons. Stato, sez. III, 13 luglio 2022, n. 5945).

  Nel procedimento in materia di immigrazione per lavoro devono essere considerati gli elementi sopravvenuti fino all'adozione dell'atto conclusivo.

Massime di principio

• Nel procedimento di revoca del nulla osta al lavoro rilasciato secondo la procedura semplificata dei flussi, il sopravvenuto accertamento degli elementi ostativi deve essere effettivo e attuale e fondarsi su un'istruttoria completa; la semplificazione non consente di recepire automaticamente una valutazione sintetica.
• Le garanzie partecipative impongono all'Amministrazione di valutare realmente le memorie e i documenti pertinenti presentati in risposta alla comunicazione di avvio. La revoca è viziata quando l'atto nega la produzione documentale smentita dalle ricevute di consegna o dichiara genericamente inidonee le osservazioni senza motivarne le ragioni.
• La non annullabilità prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 presuppone che l'esito legittimo fosse necessariamente unico. Non è sufficiente affermare che il potere è vincolato quando è vincolato solo l'effetto conseguente all'accertamento del presupposto, mentre l'accertamento dipende da una valutazione fattuale suscettibile di mutare in base a nuovi documenti.
• L'Amministrazione che invoca l'art. 21-octies deve dimostrare l'irrilevanza dell'apporto partecipativo e l'immodificabilità dell'esito; il giudice non può sostituirsi all'organo amministrativo svolgendo per la prima volta l'esame istruttorio omesso.
• Nel procedimento di immigrazione per lavoro, gli elementi sopravvenuti devono essere considerati fino all'adozione del provvedimento conclusivo. La violazione sostanziale del contraddittorio, accompagnata da difetto di istruttoria e motivazione, comporta l'annullamento, ferma la possibilità di rinnovare il procedimento nel rispetto delle garanzie partecipative.

Come è indicizzato