Sentenza n. 4193/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., l’inerzia della Prefettura di Como sull’istanza trasmessa dal Comune e dal Comando di Polizia locale il 28 aprile 2025, volta al conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., sostenendo che il termine per la conclusione del procedimento fosse decorso senza l’adozione di un provvedimento espresso. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 5 l. n. 65/1986 e dell’art. 11 r.d. n. 773/1931, nonché dei principi di buon andamento, imparzialità e proporzionalità, eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e difetto di istruttoria. Ha sostenuto che il potere prefettizio fosse interamente vincolato e subordinato alla verifica dei soli requisiti tassativamente indicati dall’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986, senza possibilità di applicare il requisito generale della buona condotta previsto dal TULPS. Ha inoltre rilevato che il procedimento penale a suo carico era ancora pendente e non aveva dato luogo a una condanna definitiva. Il Ministero ha eccepito il difetto di legittimazione, sostenendo che l’istanza fosse stata presentata dal Comune, e ha affermato che il procedimento non fosse definito perché sospeso in attesa dell’acquisizione di elementi documentali connessi al procedimento penale. Ha altresì dedotto l’inammissibilità della domanda di esame della fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e accolto il ricorso. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse ad agire del dipendente, poiché il provvedimento prefettizio produce effetti diretti sulla sua posizione e il conferimento della qualifica gli consentirebbe di svolgere ulteriori mansioni, anche armate, con prospettive di avanzamento professionale e retributivo. La trasmissione dell’istanza da parte del Sindaco non esclude la titolarità in capo all’agente di una posizione di interesse legittimo pretensivo. Il TAR ha accertato l’esistenza dell’obbligo di provvedere, fondato sull’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986, e ha ritenuto applicabile, in assenza di un termine speciale, il termine generale di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990, comunque ampiamente decorso. La mera comunicazione della sospensione del procedimento e l’acquisizione di documentazione non hanno escluso l’illegittimità dell’inerzia. Nel merito, il potere prefettizio è stato qualificato come interamente vincolato: l’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986 contiene un elenco tassativo dei requisiti ostativi e non consente di introdurre il requisito della buona condotta previsto dall’art. 11 TULPS. Né un procedimento penale pendente, né una condanna non definitiva o una pena pecuniaria sub iudice integrano il requisito ostativo della condanna a pena detentiva per delitto non colposo. Poiché dal casellario giudiziale non risultavano condanne o misure di prevenzione, il TAR non si è limitato a ordinare la conclusione del procedimento, ma ha imposto alla Prefettura di concluderlo entro novanta giorni mediante il conferimento della qualifica, salvo la sopravvenienza o l’accertamento di elementi ostativi. In caso di ulteriore inerzia, ha previsto la possibile nomina di un commissario ad acta ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio e consente, nei casi previsti, l’accertamento della fondatezza della pretesa.

• art. 117 c.p.a.

  Consente di reagire al silenzio-inadempimento e prevede, in caso di mancata esecuzione dell’ordine giudiziale, la nomina di un commissario ad acta su istanza della parte interessata.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi discrezionali non ancora esercitati; il divieto non opera quando il potere è vincolato.

• art. 2 l. n. 241/1990

  In assenza di un termine speciale, stabilisce il termine generale di conclusione del procedimento in trenta giorni; il TAR ha ritenuto tale termine ampiamente decorso.

• art. 5, comma 2, l. n. 65/1986

  a) godimento dei diritti civili e politici; b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione; c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici.

  Attribuisce al Prefetto il potere-dovere di conferire la qualifica di agente di pubblica sicurezza previa comunicazione del Sindaco e verifica di requisiti tassativi; il potere è interamente vincolato.

• art. 5, comma 3, l. n. 65/1986

  Consente al Prefetto, sentito il Sindaco, di dichiarare la perdita della qualifica qualora accerti il venir meno di uno dei requisiti.

• art. 11 r.d. n. 773/1931

  Il requisito generale della buona condotta previsto per le autorizzazioni di polizia non è applicabile al conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza disciplinato specialmente dall’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986.

• art. 97 Cost.

  È richiamato a sostegno dell’obbligo di buon andamento e della necessità di concludere il procedimento amministrativo.

Massime di principio

• Il dipendente della polizia municipale è legittimato a impugnare il silenzio della Prefettura sull’istanza di conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza, anche quando l’istanza sia formalmente trasmessa dal Sindaco, perché il provvedimento prefettizio produce effetti diretti sulla sua posizione giuridica e gli attribuisce un interesse legittimo pretensivo differenziato.
• Il potere prefettizio di conferire la qualifica di agente di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986 è interamente vincolato e deve essere esercitato mediante la verifica dei soli requisiti tassativamente previsti dalla disposizione.
• Nel procedimento di conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza non può essere introdotto in via interpretativa il requisito generale della buona condotta previsto dall’art. 11 r.d. n. 773/1931, poiché la disciplina speciale dell’art. 5, comma 2, l. n. 65/1986 contiene un’elencazione esaustiva dei requisiti ostativi.
• Il requisito ostativo della condanna a pena detentiva per delitto non colposo presuppone una condanna definitiva; non è integrato dalla mera pendenza di un procedimento penale, né da una condanna non definitiva o da una pena pecuniaria ancora sub iudice.
• In assenza di un termine speciale, il procedimento prefettizio di conferimento della qualifica deve concludersi entro il termine generale previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990; decorso inutilmente tale termine, sussiste il silenzio-inadempimento.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa e ordinare l’adozione del provvedimento favorevole quando l’attività amministrativa è vincolata e non residuano necessari adempimenti istruttori.

Come è indicizzato