Sentenza n. 7584/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR Toscana, Sez. III, n. 841 dell’8 luglio 2024, che aveva respinto il ricorso contro il diniego di sanatoria e l’ordine di demolizione. L’opera, presentata come pergola o tettoia per pannelli fotovoltaici, misurava circa 6 x 5 metri (con gli elaborati di sanatoria circa 6,60 x 5,59), era alta da 1,70 a 2,70 metri, sostenuta da pali metallici e ancorata a una platea in cemento armato di 25 cm; l’impianto aveva potenza di 7,5 kW. L’appellante ha dedotto: (I) omessa o insufficiente motivazione e violazione della normativa europea, costituzionale e nazionale sulle energie rinnovabili, sostenendo che l’installazione su pali fosse manutenzione ordinaria o edilizia libera, anche in area vincolata, e che non occorresse titolo edilizio; (II) errori nella valutazione della disciplina urbanistico-edilizia e paesaggistica, affermando che l’autorizzazione paesaggistica del 2022 per una struttura più alta coprisse a fortiori quella realizzata, che l’opera non fosse una tettoia e che la platea interrata fosse irrilevante; ha inoltre riproposto contestazioni sulle norme del POC, sulle distanze, sulla potenza, sulle aree non idonee, sulla qualificazione dell’opera e sulla mancata richiesta di integrazioni; (III) erroneità della dichiarazione d’inammissibilità delle censure sul limite di 5 kW previsto dall’art. 156 N.T.A., sostenendo che il limite andasse riferito a ciascuna delle tre unità abitative servite; (IV) violazione del contraddittorio e mancata indicazione di misure di conformazione, deducendo che la rimozione di due pannelli avrebbe ridotto la potenza a 2,5 kW e consentito la regolarizzazione; (V) illegittimità della comunicazione del 31 ottobre 2023, nella parte in cui confermava l’ordine di remissione in pristino. Il richiamo in appello all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 non era accompagnato da una censura contro il capo della sentenza che aveva respinto la relativa doglianza.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha rilevato che, non essendo stato specificamente impugnato il capo relativo all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, su quel punto si è formato il giudicato interno. Il primo motivo è infondato: la liberalizzazione riguarda l’installazione di pannelli su edifici o strutture già esistenti e legittimamente assentite, non la costruzione ex novo della struttura portante. L’opera, stabilmente incorporata al suolo e destinata a una funzione durevole, è una nuova costruzione anche senza creazione di volumetria e non è edilizia libera; la finalità di produzione rinnovabile non deroga alla pianificazione urbanistica. È inoltre necessario il titolo paesaggistico: l’autorizzazione del 7 aprile 2022 riguardava un progetto specifico in legno, su quattro pali e senza la struttura metallica e la platea realizzate; non può coprire un manufatto diverso per materiali, dimensioni, sostegni e ancoraggio. La rinuncia all’istanza di compatibilità paesaggistica ha lasciato l’opera priva di titolo. Il secondo motivo è infondato: le differenze tra progetto autorizzato e opera eseguita sono strutturali e incidono sull’impatto paesaggistico, non sono meri particolari esecutivi né rientrano nella tolleranza del 2 per cento; l’interramento della platea non è provato e, comunque, la fondazione va valutata unitariamente alla nuova costruzione. La mancanza del titolo paesaggistico e di quello edilizio rende legittimo l’ordine di demolizione; perciò non occorre esaminare le ulteriori doglianze assorbite dal TAR, incluse quelle sulle singole N.T.A., sulla qualificazione come pergolato, sulla potenza e sulle integrazioni documentali. Il terzo motivo è infondato: le censure sul limite di potenza non avrebbero potuto determinare l’annullamento, poiché l’assenza del titolo paesaggistico è autonomamente ostativa; inoltre, il limite di 5 kW si riferisce all’impianto unitariamente considerato, non alle singole utenze servite. Il quarto motivo è infondato: l’invito a conformare previsto dall’art. 19, comma 3, l. n. 241 del 1990 opera solo se l’attività è conformabile; qui la regolarizzazione avrebbe richiesto modifiche sostanziali e la rimozione di due pannelli non avrebbe eliminato la struttura priva di titoli. Il preavviso di rigetto non si applica alla SCIA; l’ordine di demolizione è vincolato e l’eventuale omissione partecipativa non ne comporta l’annullamento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990. Il quinto motivo è respinto: la comunicazione del 31 ottobre 2023 è meramente confermativa dell’ordinanza quanto alla rimessione in pristino e, quanto alla chiusura del procedimento paesaggistico, dà atto della rinuncia dell’interessato; non sussiste quindi un’autonoma lesione né invalidità derivata. Spese del grado a carico dell’appellante, liquidate in 4.000 euro, oltre spese generali e accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7-bis, comma 5, d.lgs. n. 28/2011, come modificato dall’art. 9 d.l. n. 17/2022

  Ne segue che un impianto fotovoltaico può sottrarsi al titolo edilizio solo se viene collocato su una struttura già esistente e legittimamente assentita.

  La manutenzione ordinaria liberalizzata comprende l’installazione dei pannelli su strutture preesistenti e legittime, non la costruzione ex novo della struttura portante.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  Un manufatto con tali caratteristiche dimensionali e costruttive, stabilmente incorporato al suolo e destinato a una funzione non precaria, quale la produzione continuativa di energia elettrica, determina una trasformazione permanente del territorio e rientra nella nozione di «nuova costruzione» di cui all’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380 del 2001.

  La nuova costruzione si individua in base alla stabile trasformazione dei luoghi e alla destinazione durevole dell’opera; non è necessario che essa produca nuova volumetria.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  per queste vige il regime ordinario dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, che riguarda tutti i beni paesaggistici indicati dall’art. 134, tra cui le aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136.

  Le nuove costruzioni in area vincolata sono assoggettate al regime ordinario di autorizzazione paesaggistica; l’esenzione prevista per talune installazioni fotovoltaiche non si estende alle nuove costruzioni.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  La norma non impone di convocare l’interessato in contraddittorio e richiede di indicare le misure conformative solo quando l’abuso sia conformabile.

  L’amministrazione deve indicare le misure necessarie per conformare l’attività solo se la conformazione è concretamente possibile; la disposizione non impone, di per sé, la convocazione dell’interessato in contraddittorio.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il provvedimento di demolizione, in questi casi, ha natura vincolata e non avrebbe potuto avere contenuto diverso; ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, l’eventuale omissione di apporti partecipativi non ne determinerebbe quindi l’annullamento.

  L’omissione di apporti partecipativi non determina l’annullabilità quando il provvedimento di demolizione è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 104 c.p.a.

  Quanto al richiamo alla voce A.5 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31 del 2017, formulato per la prima volta in appello e perciò inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a., esso è comunque infondato.

  È inammissibile in appello il motivo nuovo, qui costituito dal richiamo per la prima volta alla voce A.5 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31 del 2017.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La natura plurimotivata dell’ordinanza, che regge già per le ragioni appena indicate, rende privo di utilità l’esame delle ulteriori doglianze che il T.a.r. ha assorbito e che l’appellante ha riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

  Quando una ragione autonoma e sufficiente sostiene l’atto plurimotivato, l’esame delle ulteriori censure riproposte contro le altre ragioni assorbite non è utile ai fini della decisione.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  Per altro verso, l’istituto del preavviso di rigetto non è applicabile alla SCIA, che non è un’istanza di parte volta ad avviare un procedimento suscettibile di concludersi in forma tacita, ma un atto con cui il privato comunica la volontà di intraprendere un’attività ammessa direttamente dalla legge.

  La SCIA non è un’istanza di parte diretta ad avviare un procedimento di decisione amministrativa; pertanto non si applica il preavviso di rigetto.

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. n. 42/2004

  L’area, come risulta dall’ordinanza impugnata e dalla documentazione in atti, è soggetta a vincolo ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004, in forza del d.m. 20 gennaio 1965, che ha dichiarato di notevole interesse pubblico l’intera zona collinare e parte della pianura del Comune di Scandicci.

  La dichiarazione di notevole interesse pubblico assoggetta l’area al vincolo paesaggistico; per la nuova costruzione in tale area è necessario il titolo paesaggistico previsto dal regime ordinario.

• art. 156 N.T.A. del POC comunale

  Sul piano letterale, l’art. 156 N.T.A. esclude l’installazione di impianti fotovoltaici a terra, come quello in esame, di potenza superiore a 5 kW, a prescindere dal numero di unità servite.

  Il limite di 5 kW si applica all’impianto considerato unitariamente e non può essere moltiplicato in base al numero delle utenze servite.

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  Nell’intestazione dei motivi di appello compare un richiamo a tale norma, ma non è svolta alcuna censura contro la relativa statuizione del T.a.r.: sul punto si è dunque formato il giudicato interno.

  Il capo di primo grado non specificamente censurato in appello passa in giudicato interno.

Massime di principio

• La liberalizzazione dell’installazione di impianti fotovoltaici come manutenzione ordinaria riguarda i pannelli collocati su edifici o strutture già esistenti e legittimamente assentite; non comprende la realizzazione ex novo del manufatto che li sostiene.
• Un’opera stabilmente incorporata al suolo e destinata a soddisfare esigenze durevoli costituisce nuova costruzione quando determina una trasformazione permanente del territorio, anche se non crea nuova volumetria e persegue finalità di efficientamento energetico.
• L’autorizzazione paesaggistica è riferita allo specifico progetto valutato dall’autorità e non può essere estesa a un’opera diversa per materiali, dimensioni, sostegni o sistema di ancoraggio, quando tali variazioni incidono sull’impatto e sull’inserimento paesaggistico.
• L’invito a conformare previsto dall’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990 è dovuto solo quando l’attività abusiva sia concretamente conformabile; la disposizione non impone un contraddittorio preventivo e non richiede di prospettare misure di adeguamento impossibili o tali da trasformare sostanzialmente l’opera.
• Il preavviso di rigetto non si applica alla SCIA, che comunica l’avvio di un’attività direttamente ammessa dalla legge; inoltre, l’omissione di apporti partecipativi non comporta l’annullamento di un ordine vincolato quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
• Un’autorizzazione o un titolo riferito a uno specifico progetto non legittima opere difformi che ne alterino elementi strutturali e percettivi; per qualificare l’intervento e la sua rilevanza paesaggistica occorre considerare unitariamente l’opera e la sua stabile incidenza sul territorio.

Come è indicizzato