L.R. FVG 18/2015

Disciplina della finanza locale del Friuli Venezia Giulia

La legge definisce, per il solo territorio del Friuli Venezia Giulia, i principi, gli strumenti finanziari e le regole di coordinamento della finanza locale degli enti locali, in coerenza con lo Statuto speciale e con il sistema integrato Regione-Autonomie locali. Accanto alla disciplina di principio, introduce regole su trasferimenti regionali, controlli, revisione economico-finanziaria, condizioni di dissesto e diverse norme transitorie legate alla fase di attuazione della riforma.

Principi generali e rapporto con la normativa statale

La disciplina regionale si colloca nel quadro della normativa statale sulla finanza locale, salvo le specifiche previsioni regionali adottate in attuazione dell’autonomia statutaria. La legge richiama i principi di federalismo, perequazione, responsabilità, trasparenza e buon andamento, e affida alla Regione il compito di garantire l’unitarietà del sistema finanziario locale e la semplificazione dei rapporti istituzionali e amministrativi.

La legge opera come cornice generale del sistema integrato Regione-Autonomie locali e non può essere modificata o integrata se non con espressa modifica delle sue disposizioni.

Autonomia finanziaria e autonomia tributaria degli enti locali

I Comuni dispongono di autonomia finanziaria di entrata e di spesa; le Province, fino al loro superamento, hanno un’autonomia analoga; le Unioni territoriali intercomunali hanno autonomia finanziaria in relazione alle competenze attribuite. Tale autonomia deve comunque essere compatibile con gli obiettivi di finanza pubblica.

Gli enti locali dispongono di potestà impositiva autonoma in materia di imposte, tasse e tariffe, da esercitare mediante regolamento nel rispetto della semplificazione degli adempimenti dei contribuenti e dei limiti di legge. I Comuni appartenenti a Unione territoriale intercomunale devono armonizzare le politiche tributarie secondo gli indirizzi generali del Piano dell’Unione.

Ruolo della Regione nella finanza locale e nei trasferimenti

La Regione disciplina la finanza degli enti locali e definisce il sistema dei trasferimenti regionali di parte corrente con finalità di funzionalità, perequazione, sviluppo territoriale e sostegno alle fusioni tra Comuni. I trasferimenti vincolati sono ammessi solo per interessi primari dell’intera comunità regionale o per obiettivi di riequilibrio territoriale non conseguibili con gli strumenti ordinari.

La Regione può anche collegare strumenti premiali o sanzionatori alla rilevazione delle condizioni strutturali dei bilanci degli enti locali.

Intesa per lo sviluppo regionale e locale

La Regione e gli enti locali concertano le politiche di sviluppo del sistema integrato attraverso l’“Intesa per lo sviluppo”, stipulata annualmente entro il 31 ottobre tra il Presidente della Regione e il Presidente del Consiglio delle autonomie locali. L’Intesa, riferita all’anno successivo con proiezione triennale, individua criticità, priorità, vincoli e partecipazione finanziaria dei diversi livelli di governo.

La legge finanziaria regionale deve allocare le risorse destinate agli enti locali in coerenza con l’Intesa, con particolare attenzione agli investimenti e evitando duplicazioni o interventi non strategici. Le modalità di definizione della posizione del Consiglio delle autonomie locali sono demandate al relativo regolamento.

Sistema delle entrate e tributi locali

La finanza degli enti locali è costituita da tributi propri, addizionali e compartecipazioni a tributi erariali e regionali, trasferimenti regionali ed erariali, fondi UE e altre entrate. La Regione è chiamata a definire con legge organica le entrate tributarie locali, i criteri di applicazione e, nei limiti consentiti, le modalità di variazione delle aliquote, esenzioni, detrazioni, deduzioni e riscossione.

La legge prevede anche imposte locali di carattere speciale, il cui gettito è vincolato a specifici interventi. Fino alla disciplina regionale organica continua ad applicarsi la normativa statale su imposta di scopo e imposta di soggiorno; ai fini di quest’ultima, le località turistiche sono individuate dalla Giunta regionale entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge.

Trasferimenti regionali: fondi ordinari, perequativi e per investimenti

La legge istituisce un sistema di fondi regionali a favore di Comuni e Unioni territoriali intercomunali. Il fondo ordinario e di perequazione finanzia le spese di funzionamento e gestione dei servizi, è assegnato d’ufficio e senza vincolo di destinazione, e si articola in una quota ordinaria/perequativa e in una quota per finalità specifiche consolidate.

Per gli investimenti è previsto un fondo ordinario per Comuni e Unioni, con assegnazione d’ufficio e riparto basato su indicatori territoriali, infrastrutturali e sociali; il beneficiario deve certificare entro due anni la destinazione a spese d’investimento. È inoltre previsto un fondo straordinario unitario per gli investimenti di area vasta destinato alle Unioni, nell’ambito dell’Intesa per lo sviluppo, per la perequazione infrastrutturale e gli interventi sovracomunali strategici.

La legge disciplina anche:

• fondi per la valorizzazione delle buone pratiche e per interventi risanatori urgenti o anticipazioni finanziarie;
• un fondo per fronteggiare accadimenti straordinari o imprevedibili;
• il divieto, salvo eccezioni previste, di attribuire ulteriori trasferimenti di parte corrente agli enti locali.

Finanziamento di funzioni trasferite o delegate

Quando la Regione trasferisce o delega funzioni agli enti locali, deve assicurare la copertura finanziaria necessaria. Le relative risorse incrementano il fondo ordinario e di perequazione.

La quantificazione annuale delle risorse da destinare agli enti locali si basa sul gettito delle compartecipazioni ai tributi erariali e deve rispettare una soglia minima pari al 13,21% delle entrate regionali da compartecipazione, al netto di alcune poste specificamente escluse. La percentuale è comunque soggetta a rideterminazione in relazione alla normativa sul federalismo fiscale.

Criteri di riparto e contributi per le fusioni tra Comuni

La legge dedica particolare attenzione alle fusioni comunali, prevedendo fondi per sostenere studi di fattibilità, comunicazione, promozione del referendum e accompagnamento del nuovo ente. Per ciascun percorso di fusione la Giunta regionale delibera il riparto, individua i percorsi ammissibili, l’importo dell’incentivo e i tempi di rendicontazione; l’incentivo per singolo percorso non può superare 200.000 euro.

In caso di esito positivo del referendum, gli interventi infrastrutturali essenziali e urgenti per l’avvio del nuovo Comune sono valutati nell’Intesa per lo sviluppo. Il riassetto derivante dalla fusione è inoltre sostenuto con specifiche risorse del fondo per i Comuni risultanti da fusione.

Fondo di conversione degli incentivi pluriennali

È istituito un Fondo per la conversione di incentivi pluriennali in quote annuali costanti, destinato a trasformare contributi pluriennali già concessi agli enti locali per opere pubbliche e investimenti in contributi in conto capitale erogati secondo la progressione della spesa. L’operazione è disciplinata da un Programma triennale approvato dalla Giunta regionale, che individua le linee contributive convertibili, i criteri di priorità e gli incentivi ammissibili in base alla copertura del fondo.

Sono previste rigorose procedure di adesione degli enti, segnalazione delle Direzioni centrali, sospensione dei ruoli di spesa fissa, regolazioni contabili, disimpegno delle quote future non più necessarie e possibilità di erogazione tramite il Fondo per il coordinamento dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie locali. Il fondo tiene conto anche delle somme restituite dagli enti in caso di rinuncia all’incentivo.

Erogazione dei fondi regionali

I fondi ordinario e di perequazione, il fondo per i Comuni risultanti da fusione e il fondo ordinario per gli investimenti sono erogati in relazione alle effettive necessità di cassa comunicate dagli enti locali. La legge finanziaria può subordinare l’erogazione all’approvazione dei documenti contabili fondamentali.

Coordinamento della finanza pubblica e obiettivi degli enti locali

Gli enti locali concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica secondo le regole statali e i protocolli Stato-Regione. Gli obiettivi principali riguardano:

• il saldo finanziario di competenza mista;
• la riduzione del debito residuo;
• il contenimento della spesa di personale.

Per le Unioni territoriali intercomunali gli obiettivi si applicano dal 2019. La Giunta regionale determina annualmente gli obiettivi specifici di ciascun ente, le modalità di monitoraggio e gli eventuali spazi finanziari verticali e orizzontali. Il mancato invio dei dati a consuntivo o il mancato rispetto dei termini comporta inadempimenti e sanzioni.

Sono previste anche penalizzazioni per gli enti che non raggiungono gli obiettivi, tra cui limitazioni alle assunzioni, al ricorso all’indebitamento e riduzioni di trasferimenti di parte corrente nell’anno successivo.

Riduzione del debito e contenimento della spesa di personale

Gli enti locali devono ridurre il proprio debito residuo rispetto all’esercizio precedente secondo percentuali fissate annualmente dalla legge finanziaria regionale, salvo esoneri per enti con stock di debito inferiore al 40% delle entrate correnti di riferimento. La norma elenca inoltre alcune tipologie di indebitamento escluse dal calcolo.

Per la spesa di personale gli enti devono rispettare un limite pari al valore medio di uno specifico triennio. Ai fini del monitoraggio, rilevano anche collaborazioni coordinate e continuative, somministrazione di lavoro e personale ex articolo 110 TUEL. Le Aziende per i servizi alla persona e le Aziende sanitarie che gestiscono il servizio sociale dei Comuni sono soggette a limiti analoghi per il personale dedicato a tale servizio.

Revisione economico-finanziaria degli enti locali

La legge disciplina in modo organico l’organo di revisione economico-finanziaria. Nei Comuni fino a 15.000 abitanti opera un revisore unico; nei Comuni più grandi e nelle Unioni territoriali intercomunali è previsto un collegio di tre componenti. Nei Comuni previsti dalla legge regionale 26/2014 è previsto un collegio di tre membri con durata triennale.

È istituito un elenco regionale dei revisori, gestito telematicamente, al quale possono iscriversi revisori legali e dottori commercialisti ed esperti contabili in possesso dei crediti formativi richiesti. La selezione avviene tramite sorteggio di una rosa di nominativi, con rispetto delle quote di genere, e la nomina finale spetta all’organo assembleare dell’ente. Se l’ente non provvede, interviene l’Assessore regionale competente.

L’incarico dura tre anni ed è rinnovabile una sola volta; il nuovo incarico nello stesso ente è possibile solo dopo tre anni dalla scadenza del secondo mandato consecutivo.

Valutazioni sulla stabilità finanziaria e sistema dei controlli

L’organo di revisione redige un documento di sintesi degli indici di stabilità finanziaria da allegare a bilancio e rendiconto. Se gli indici evidenziano criticità, la relazione deve indicarne le cause e le misure di rientro. Le valutazioni sono trasmesse anche alla struttura regionale, che può richiedere ulteriori esami o nominare esperti per supportare l’ente.

La legge prevede una classificazione delle condizioni strutturali dei bilanci in categorie che vanno da “ottimali” a “in dissesto”, sulla base di indicatori definiti con regolamento regionale triennale. Il monitoraggio è annuale e il regolamento può prevedere misure incentivanti e sanzionatorie, anche incisive, in caso di scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica.

Per gli enti in condizioni di squilibrio o deficit la Regione individua uffici competenti, disciplina il sostegno al riequilibrio finanziario pluriennale e istituisce un Comitato tecnico per gli adempimenti connessi.

Supporto regionale, monitoraggio dei conti pubblici e piattaforme digitali

La Regione assicura un supporto unitario alla corretta programmazione e gestione dei conti pubblici locali, anche tramite la Piattaforma digitale per la raccolta dei dati. Gli enti locali devono aggiornare le informazioni finanziarie e contabili; ritardi o omissioni possono comportare penalità da definire con deliberazione della Giunta regionale.

La Regione promuove formazione, monitoraggi permanenti, verifiche, diffusione di buone pratiche e tavoli tecnici con funzionari degli enti locali e rappresentanti delle categorie interessate. La partecipazione ai tavoli non dà diritto a gettoni di presenza.

Documenti contabili fondamentali e poteri sostitutivi

Comuni e Province adottano bilancio, rendiconto e altri documenti contabili nei termini previsti dalla normativa statale; le Unioni territoriali intercomunali devono adottarli entro 45 giorni dall’adozione da parte dei Comuni aderenti. Gli enti devono comunicare alla Regione l’avvenuta adozione entro cinque giorni.

In caso di mancata approvazione sono previste relazioni motivative, verifiche regionali e, se necessario, poteri sostitutivi: nomina di commissario, termine al Consiglio, scioglimento e gestione provvisoria dell’ente.

Indennità degli amministratori locali

La legge ridisegna la disciplina delle indennità degli amministratori locali. La Giunta regionale determina la misura delle indennità base di funzione e di presenza, tenendo conto della tipologia di organo, della dimensione demografica, delle condizioni stagionali, del ruolo di presidente del consiglio comunale nei Comuni sopra i 15.000 abitanti e del rimborso spese per missioni.

Sono previsti ampi divieti di cumulo con altre cariche elettive e tra indennità di funzione, nonché il divieto di compensi per la partecipazione a organi o commissioni connessi alle funzioni pubbliche svolte. Per le forme associative di enti locali che gestiscono servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuiti retribuzioni o gettoni.

Comuni risultanti da fusione

Per i Comuni nati da fusione la legge prevede regole speciali su bilancio, gestione provvisoria, rendiconto, revisione economico-finanziaria e adempimenti fiscali e di patto di stabilità. Gli organi di revisione dei Comuni estinti decadono alla data di istituzione del nuovo Comune; fino alla nomina del nuovo revisore opera provvisoriamente il revisore del Comune demograficamente maggiore.

Norme transitorie sui bilanci, sul finanziamento e sulle funzioni delle Unioni territoriali intercomunali

La legge contiene numerose disposizioni transitorie legate all’anno 2015 e alla fase iniziale di attuazione della riforma. Tra le principali:

• per il 2015 le Unioni territoriali intercomunali approvano il bilancio entro il 25 novembre;
• per i primi cinque anni e comunque fino al regime del nuovo sistema, i Comuni e le Unioni ricevono finanziamenti tramite fondi transitori, con meccanismi di riparto progressivamente orientati al nuovo sistema ordinario;
• nel 2016 e 2017 sono previsti incentivi transitori per l’attivazione da parte delle Unioni di funzioni comunali e di funzioni ulteriori previste dalla legge regionale 26/2014;
• le domande di finanziamento di settore per i Comuni sono presentate alle Unioni territoriali intercomunali per il periodo transitorio;
• fino all’entrata in vigore della disciplina attuativa del pareggio di bilancio continuano ad applicarsi le regole transitorie sul coordinamento della finanza locale.

Norme transitorie su revisione, dissesto, indennità e assunzioni

Fino all’istituzione dell’elenco regionale dei revisori si applicano regole provvisorie sulla nomina; fino all’adozione del regolamento sulle condizioni strutturali si applica la normativa statale per gli enti deficitari o dissestati. In tema di indennità degli amministratori locali continua temporaneamente ad applicarsi la disciplina regionale previgente.

Sul personale, per il periodo 2015-2016 gli enti locali del comparto unico non possono bandire nuove procedure concorsuali o attivare mobilità intercompartimentale, salvo eccezioni espressamente indicate, per favorire la ricollocazione del personale provinciale.

Modifiche ad altre leggi regionali

La legge interviene anche su altre fonti regionali, in particolare sulla disciplina delle elezioni comunali, sulla polizia locale e sulla legge di riordino del sistema Regione-Autonomie locali e delle Unioni territoriali intercomunali. Tra le modifiche più rilevanti vi sono:

• la proroga degli organi comunali in caso di avvio del processo di fusione;
• l’adeguamento delle regole di costituzione e funzionamento delle Unioni;
• la centralizzazione della committenza per i Comuni non capoluogo, dal 1° gennaio 2016, con alcune eccezioni;
• l’operatività della Centrale unica di committenza regionale dal 1° gennaio 2016.

Disposizioni finanziarie finali e decorrenza pratica

Per l’avvio del nuovo sistema la legge stanzia risorse straordinarie una tantum per Unioni territoriali intercomunali, Comuni in fusione, percorsi di fusione e fondi di perequazione transitori. Molte di queste misure hanno efficacia limitata agli anni 2015-2017 o a specifici eventi/entità già conclusi.

Valutazione di attualità della legge

Pur costituendo ancora la cornice normativa della finanza locale regionale, una parte consistente delle disposizioni è legata alla fase transitoria della riforma del 2015-2017, a esercizi finanziari ormai chiusi o a procedure oggi esaurite. Per tali profili la disciplina è in larga misura storicizzata e solo in parte ancora utile in pratica, soprattutto come quadro di riferimento sistematico o per aspetti permanenti non sostituiti da successive modifiche.