Cassazione Civile, Sentenza n. 16920/2025 del 24/06/2025

Esito

La controversia

Il ricorrente, dipendente a tempo pieno dell'INAIL, aveva chiesto autorizzazione per svolgere attività extra‑lavorative retribuite consistenti in verifiche/collaudi di impianti per conto di imprese private. L'INAIL negò l'autorizzazione per la sussistenza di un potenziale conflitto di interessi, atteso che l'INAIL era titolare della prima verifica/certificazione di idoneità per quegli impianti. Il ricorrente impugnò il diniego in primo e secondo grado; la Corte d'Appello confermò il diniego ritenendo legittimo il fondato sospetto di conflitto anche potenziale, e la Corte di Cassazione è stata chiamata a valutare la legittimità della decisione, le censure sulla motivazione e i profili di applicazione delle norme sull'esclusività e sugli incarichi extraistituzionali.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale di Soldo e ha assorbito il ricorso incidentale dell'INAIL. Ha ritenuto corretta la motivazione della Corte d'Appello che aveva individuato un potenziale conflitto di interessi dovuto al fatto che le attività extra‑lavorative richieste dal dipendente riguardavano la verifica di impianti per i quali l'INAIL deteneva il potere certificativo della prima verifica/ messa in esercizio. La Cassazione ha inoltre dichiarato inammissibili le censure fondate su presunte carenze motivazionali o su omesso esame di fatti, richiamando il limite del sindacato di legittimità sul merito. Il ricorrente è stato condannato alle spese processuali e la decisione ha annotato l'eventuale obbligo del versamento aggiuntivo del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 60 del D.P.R. n. 3 del 1957

  Disciplina le attività extraistituzionali vietate ai dipendenti pubblici (in particolare quelle riservate agli iscritti ad albi); la Corte ha richiamato che se l'attività fosse riservata a periti iscritti all'albo sarebbe assolutamente vietata, ma ha comunque ritenuto il diniego legittimo anche sul fondamento del conflitto di interessi.

• art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001

  Prevede la necessità di preventiva autorizzazione per incarichi retribuiti esterni e mira a prevenire anche situazioni di conflitto di interessi potenziale. La Corte ha interpretato la norma nel senso che l'amministrazione deve verificare la insussistenza di conflitti, anche potenziali, e può negare l'autorizzazione per preservare imparzialità ed esclusività del servizio.

• art. 98 Cost.

  "i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione"

  Fondamento costituzionale del principio di esclusività del rapporto di impiego pubblico e del divieto, salvo autorizzazione, di svolgere attività che possano compromettere imparzialità e buon andamento; la Corte richiama tale principio come base per la limitazione delle attività extra‑istituzionali.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale principio di imparzialità ed efficienza cui le limitazioni degli incarichi esterni sono funzionalmente connesse; la tutela dell'imparzialità dell'amministrazione è finalità della disciplina censurata.

• art. 71, commi 11-13, del d.lgs. n. 81 del 2008

  Citando la normativa sulla sicurezza e sulle verifiche tecniche sollevata dal ricorrente: la Corte non ha ritenuto decisivo questo richiamo rispetto alla valutazione del conflitto di interessi compiuta dall'ente datore di lavoro.

• D.M. 11 aprile 2011, art. 2.1

  Richiamato dal ricorrente nei motivi ma senza incidere sulla decisione: la Corte ha ritenuto prevalente la valutazione del potenziale conflitto rispetto agli argomenti sulla disciplina tecnica evocata.

• art. 1, co. 56-63, Legge 23 dicembre 1996, n. 662

  Richiamata nel ricorso incidentale in relazione al divieto assoluto di alcune attività; la Corte ha comunque confermato che, anche in assenza di prova della riserva agli iscritti, il potenziale conflitto giustificava il diniego.

• art. 360 c.p.c. (nn. 3, 4, 5)

  Richiamiamo la limitazione del controllo di legittimità: la Cassazione non riesamina il merito delle valutazioni di fatto del giudice di merito; l'omesso esame è rilevante solo se riguarda un 'fatto decisivo' e non meri argomenti o contestazioni sulla valutazione probatoria.

• art. 13, comma 1‑quater, D.P.R. n. 115/2002

  Norma sul contributo unificato: la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per l'eventuale versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo e rimette all'amministrazione giudiziaria la verifica delle esenzioni.

Massime di principio

• Il dipendente pubblico che svolga attività retribuite all'esterno deve sempre richiedere preventiva autorizzazione: il datore di lavoro deve valutare non solo conflitti attuali ma anche potenziali.
• Anche attività occasionali o non formalmente riservate a professionisti iscritti a un albo possono essere vietate se attinenti alle funzioni istituzionali dell'amministrazione (es. verifiche/certificazioni), perché possono generare conflitto di interessi potenziale.
• La valutazione del datore di lavoro (e del giudice del merito) circa l'esistenza di un potenziale conflitto è difficilmente sindacabile in sede di cassazione se fondata su ragionevole motivazione: la cassazione non rientra nel merito probatorio se non per vizi rilevanti di motivazione o omissioni di fatti decisivi.
• Per contestare efficacemente un diniego occorre dimostrare, con elementi concreti e precisi, che non esiste alcuna interferenza tra l'attività esterna richiesta e le funzioni istituzionali del datore di lavoro; semplici argomentazioni o allegazioni generiche non sono sufficienti.
• Le censure sul vizio di motivazione o sull'omesso esame in Cassazione richiedono la dimostrazione di una reale omissione di un fatto decisivo o di una motivazione assente o contraddittoria in termini materiali, non la semplice opinione sulla valutazione delle prove.