Cassazione Civile, Sentenza n. 4603/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

Impugnazione in Cassazione avverso la sentenza della C.T.R. Campania che aveva accolto l'appello del contribuente Petrillo e annullato la cartella di pagamento n. 028-2006-0060000664691-501 (con relativo estratto di ruolo) per omessa notifica. Equitalia deduceva che l'estratto di ruolo, essendo atto interno, non è autonomamente impugnabile e che ammettere l'impugnazione autonoma consentirebbe di ottenere un accertamento negativo del credito, contraddicendo la natura impugnatoria del processo tributario; denunciava violazione e falsa applicazione di norme processuali (art. 100 c.p.c., art. 19 d.lgs. 546/1992) e richiamava l'art. 360 c.p.c. n. 4 come motivo di cassazione. La questione principale riguarda inoltre l'effetto della normativa sopravvenuta (art. 12 d.P.R. 602/1973, comma 4-bis, introdotto dal d.l. 146/2021 conv. in l. 215/2021) che limita l'impugnabilità dell'estratto di ruolo e quando tale norma si applichi ai processi pendenti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso di Equitalia fondato per effetto della normativa sopravvenuta (ius superveniens). Richiamando le Sezioni Unite (in particolare la pronuncia n. 26283 del 6 settembre 2022), la Corte ha affermato che l'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973, che dispone che "L'estratto di ruolo non è impugnabile" e circoscrive i casi di impugnazione diretta della cartella/ruolo non notificato a specifiche ipotesi di pregiudizio concreto (partecipazione a gare/appalti, riscossione da soggetti pubblici, perdita di benefici), si applica anche ai giudizi pendenti. Poiché nel caso di specie il contribuente non aveva dimostrato l'interesse specifico previsto dalla norma sopravvenuta, il ricorso di primo grado di Petrillo è stato dichiarato inammissibile. Di conseguenza la sentenza della C.T.R. è stata cassata e, decidendo nel merito, la Cassazione ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso proposto da Petrillo in primo grado. Le spese sono compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, comma 4-bis (introdotto dall'art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. in l. 17 dicembre 2021, n. 215)

  «L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

  La Corte ha interpretato la norma come limitativa dell'accesso alla tutela immediata contro ruolo/cartella non notificati: l'estratto di ruolo non è impugnabile di per sé e la diretta impugnazione del ruolo/cartella è ammessa solo se il debitore dimostra uno dei pregiudizi tassativamente elencati. La norma si applica anche ai processi pendenti (per quanto affermato dalle Sezioni Unite n. 26283/2022) e i casi indicati sono da considerarsi esaustivi, senza spazio per interpretazioni estensive o analogiche.

• art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (commi relativi all'impugnazione congiunta degli atti)

  La norma prevede la possibilità di impugnare insieme l'atto precedente non notificato e l'atto successivo notificato; le Sezioni Unite del 2015 avevano interpretato questa disposizione in senso favorevole all'impugnazione del ruolo/cartella conosciuta tramite estratto, ma la successiva introduzione dell'art.12 comma 4-bis ha modificato la disciplina dell'accesso alla tutela diretta, senza eliminare la tutela differita prevista dall'art. 19.

• art. 100 cod. proc. civ.

  Richiamato da Equitalia in relazione ai requisiti di autosufficienza del ricorso; la Corte ha però ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità per carenza di autosufficienza, ritenendo il ricorso sufficientemente chiaro quanto ai fatti e all'oggetto della controversia.

• art. 360, primo comma, n. 4) cod. proc. civ.

  Fondamento formale invocato per la censura in Cassazione (violazione di legge). La Corte ha esaminato la questione alla luce della normativa sopravvenuta e della giurisprudenza delle Sezioni Unite, ritenendo fondata la censura sul nuovo quadro normativo.

• Sentenza SS.UU. Corte di Cassazione 2 ottobre 2015, n. 19704

  Giurisprudenza che aveva affermato la possibilità per il contribuente di impugnare la cartella di pagamento della quale era venuto a conoscenza tramite estratto di ruolo richiesto al concessionario; tale orientamento era stato poi riconsiderato alla luce della successiva modifica normativa.

• Sentenza SS.UU. Corte di Cassazione 6 settembre 2022, n. 26283

  Pronuncia decisiva che ha stabilito che l'art.12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973 si applica anche ai giudizi pendenti e ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma; ha precisato che i casi previsti sono tassativi e che la norma persegue finalità deflattive e di ragionevolezza nella regolazione dell'accesso alla tutela.

• art. 80, comma 4, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (codice dei contratti pubblici) e art. 48-bis d.P.R. n. 602/1973

  Citati dalla norma come esempi di situazioni in cui l'iscrizione a ruolo può provocare un pregiudizio concreto (es. esclusione da appalti o verifiche sulla riscossione da soggetti pubblici). La Corte ha richiamato questi riferimenti per precisare le ipotesi tassative di interesse ad agire.

• Regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40 (art. 1, comma 1, lett. a))

  Richiamato come riferimento per individuare i soggetti pubblici la cui verifica potrebbe causare al debitore un pregiudizio tale da giustificare l'impugnazione diretta del ruolo/cartella non notificato.

Massime di principio

• Dopo l'introduzione dell'art.12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973 (d.l. 146/2021 conv. l. 215/2021) l'estratto di ruolo non è impugnabile autonomamente e la possibilità di impugnare direttamente ruolo/cartella non notificati è limitata ai casi tassativamente previsti dalla norma.
• La disciplina prevista dall'art.12, comma 4-bis si applica anche ai processi pendenti: i giudizi già avviati devono adeguarsi alla nuova regola, che può incidere sull'ammissibilità delle domande già proposte.
• I casi che legittimano l'impugnazione diretta del ruolo/cartella non notificati sono tassativi (partecipazione a gare/appalti, riscossione da soggetti pubblici secondo il regolamento, perdita di benefici) e non sono suscettibili di estensione analogica; è necessario allegare e, se richiesto, provare il concreto pregiudizio.
• Quando si impugna un atto noto solo tramite estratto, il ricorrente in primo grado deve specificare e documentare l'interesse concreto e immediato richiesto dalla norma sopravvenuta per evitare l'inammissibilità.
• Se non sussiste l'interesse specifico previsto dall'art.12 comma 4-bis, il contribuente può esercitare la tutela differita (es. impugnare l'atto successivo notificato) o ricorrere a misure cautelari ove presenti i presupposti; l'assenza di notifica non dà di per sé diritto automatico all'annullamento tramite impugnazione dell'estratto.
• Il mutamento della disciplina processuale durante il giudizio (ius superveniens) può determinare l'accoglimento del ricorso della controparte in sede di legittimità e la dichiarazione di inammissibilità del ricorso originario; pertanto, è importante aggiornare le strategie difensive in funzione di eventuali novità normative o giurisprudenziali.