Direttiva 2009/52

Direttiva 2009/52/CE: sanzioni e provvedimenti contro l’impiego di cittadini di paesi terzi irregolari

La direttiva mira a contrastare l’immigrazione illegale agendo sul fattore di attrazione rappresentato dal lavoro irregolare. Introduce norme minime comuni, lasciando agli Stati membri la possibilità di adottare misure più severe, e combina obblighi preventivi per i datori di lavoro, sanzioni amministrative e penali, tutele retributive per i lavoratori e strumenti di controllo e cooperazione amministrativa.

Obiettivi e logica della direttiva

La direttiva parte dall’idea che la possibilità di trovare lavoro senza titolo di soggiorno valido costituisca un elemento di richiamo per l’immigrazione irregolare. Per questo vieta l’impiego di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare e richiede agli Stati membri di predisporre un sistema sanzionatorio e di controllo efficace. Essendo una direttiva di armonizzazione minima, non impedisce agli Stati membri di mantenere o introdurre obblighi e sanzioni più rigorosi.

Ambito di applicazione ed esclusioni

L’ambito soggettivo riguarda i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. Restano fuori dal campo di applicazione i cittadini di paesi terzi con soggiorno regolare, i beneficiari della libera circolazione ai sensi del codice frontiere Schengen e le ipotesi già regolate dal diritto dell’Unione, come il lavoratore legalmente assunto in uno Stato membro e distaccato in un altro nell’ambito di una prestazione di servizi. La direttiva lascia impregiudicate le legislazioni nazionali che vietino l’impiego di cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti ma che lavorano in violazione del loro status. Non partecipano all’adozione né all’applicazione Regno Unito, Irlanda e Danimarca.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 fornisce definizioni funzionali alla sola direttiva. Rilevano in particolare:

• il "cittadino di un paese terzo", ossia chi non è cittadino dell’Unione né beneficiario della libera circolazione;
• il "cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare", vale a dire chi non soddisfa o non soddisfa più le condizioni di soggiorno o residenza;
• il "lavoro", inteso come attività svolta per o sotto la direzione o supervisione di un datore di lavoro;
• il "lavoro illegale", cioè l’impiego di un cittadino di paese terzo irregolarmente soggiornante;
• il "datore di lavoro", comprensivo di persone fisiche, soggetti giuridici e agenzie interinali;
• il "subappaltatore" e la "persona giuridica";
• le "condizioni lavorative di particolare sfruttamento", caratterizzate da una palese sproporzione rispetto ai lavoratori regolari e contrarie alla dignità umana;
• la "retribuzione", comprendente salario e vantaggi in denaro o in natura equivalenti a quelli di un rapporto legale.

Divieto di assunzione e obblighi di controllo preventivo

L’articolo 3 impone agli Stati membri di vietare l’assunzione di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. È prevista una facoltà di deroga per i casi in cui il soggiorno sia irregolare ma l’allontanamento sia stato differito e il lavoratore sia autorizzato a lavorare in base al diritto nazionale.

Per prevenire le violazioni, l’articolo 4 impone ai datori di lavoro di:

• richiedere prima dell’assunzione un permesso di soggiorno valido o altra autorizzazione equivalente;
• conservare, per tutta la durata dell’impiego, copia o registrazione del titolo a disposizione delle autorità;
• informare le autorità competenti dell’inizio del rapporto entro il termine fissato dallo Stato membro.

Gli Stati membri possono introdurre una procedura semplificata di notifica per i datori di lavoro persone fisiche che assumono a fini privati e possono esentare dalla notifica i soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109/CE. Il datore di lavoro che abbia rispettato tali obblighi non è ritenuto responsabile, salvo che fosse consapevole della falsità del documento esibito.

Sanzioni finanziarie e misure accessorie

L’articolo 5 richiede sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. Le sanzioni finanziarie devono aumentare in funzione del numero di lavoratori irregolari impiegati; in alternativa, possono riflettere almeno i costi medi di rimpatrio. Inoltre, quando siano avviate procedure di rimpatrio, il datore di lavoro deve farsi carico dei relativi costi. Gli Stati membri possono prevedere sanzioni finanziarie ridotte per le persone fisiche che impiegano irregolari a fini privati, purché non vi siano condizioni lavorative di particolare sfruttamento.

L’articolo 7 prevede ulteriori misure, tra cui:

• esclusione da prestazioni, sovvenzioni e aiuti pubblici, inclusi fondi UE gestiti dagli Stati membri, fino a cinque anni;
• esclusione dagli appalti pubblici fino a cinque anni;
• rimborso di benefici pubblici concessi nei dodici mesi precedenti la constatazione della violazione;
• chiusura temporanea o permanente degli stabilimenti o ritiro della licenza, quando giustificato dalla gravità della violazione.

Gli Stati membri possono non applicare tali misure ai datori di lavoro persone fisiche per impieghi a fini privati.

Tutela economica del lavoratore irregolare

L’articolo 6 attribuisce al datore di lavoro l’obbligo di versare tutte le retribuzioni arretrate, le imposte e i contributi previdenziali che sarebbero stati dovuti in caso di assunzione legale, oltre agli eventuali costi di trasferimento delle somme al paese di ritorno o rimpatrio. Se il livello retributivo non è accertabile, si presume almeno il salario previsto da leggi sui minimi salariali, contratti collettivi o prassi consolidata del settore, salvo prova contraria.

Per rendere effettivo il recupero, gli Stati membri devono predisporre meccanismi che consentano al lavoratore di ottenere l’esecuzione di una decisione o, se previsto, di chiedere l’attivazione dell’autorità competente. Il lavoratore deve essere informato in modo sistematico e oggettivo dei propri diritti prima dell’esecuzione di qualsiasi decisione di rimpatrio. La direttiva prevede una presunzione di rapporto di lavoro pari ad almeno tre mesi, salvo prova contraria da parte del datore di lavoro o del lavoratore.

Quando siano rilasciati permessi di soggiorno di durata limitata ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 4, gli Stati membri devono disciplinare in diritto interno le condizioni per estendere la durata del permesso fino al pagamento integrale degli arretrati.

Responsabilità nei contratti di subappalto

L’articolo 8 mira a evitare che il ricorso a catene di subappalto eluda le sanzioni. L’appaltante diretto può essere responsabile, congiuntamente al datore di lavoro o in sua vece, per le sanzioni finanziarie e per gli arretrati dovuti. Se l’appaltante principale o i subappaltatori intermedi sapevano dell’impiego irregolare, anche questi possono essere chiamati a rispondere. Chi abbia adempiuto ai propri obblighi con la debita diligenza non è responsabile. Gli Stati membri possono comunque adottare regole più rigorose di responsabilità.

Reati e responsabilità penale

L’articolo 9 impone agli Stati membri di qualificare come reato, se commessa intenzionalmente, la violazione del divieto nei casi più gravi:

• violazione persistente o reiterata;
• impiego simultaneo di un numero significativo di cittadini di paesi terzi irregolari;
• condizioni lavorative di particolare sfruttamento;
• consapevolezza che il lavoratore è vittima della tratta di esseri umani;
• assunzione illegale di un minore.

È inoltre punibile l’istigazione, il favoreggiamento e la complicità. L’articolo 10 richiede sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive per le persone fisiche, e consente che esse si affianchino ad altre misure non penali e, se previsto, alla pubblicazione della decisione giudiziaria.

Responsabilità delle persone giuridiche

Gli articoli 11 e 12 disciplinano la responsabilità delle persone giuridiche. La responsabilità può sorgere quando il reato è commesso a loro vantaggio da soggetti apicali dotati di poteri di rappresentanza, decisione o controllo, oppure quando la carenza di vigilanza o controllo abbia reso possibile il reato. Tale responsabilità non esclude l’azione penale nei confronti delle persone fisiche. Le sanzioni per le persone giuridiche devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive e possono comprendere misure analoghe a quelle dell’articolo 7; gli Stati membri possono anche pubblicare un elenco dei datori di lavoro persone giuridiche responsabili.

Denunce, tutela dei terzi e permessi di soggiorno limitati

L’articolo 13 impone meccanismi efficaci per consentire ai lavoratori irregolari di denunciare il datore di lavoro direttamente o tramite terzi designati, come sindacati o associazioni, o tramite l’autorità competente se previsto dal diritto nazionale. I terzi con interesse legittimo possono promuovere procedure amministrative o civili per conto o a sostegno del lavoratore, con il suo consenso. L’assistenza alla denuncia non costituisce favoreggiamento del soggiorno illegale ai sensi della direttiva 2002/90/CE.

Per i casi di sfruttamento particolarmente grave e per l’impiego illegale di minori, gli Stati membri possono rilasciare permessi di soggiorno di durata limitata, caso per caso, secondo modalità comparabili a quelle della direttiva 2004/81/CE.

Ispezioni e monitoraggio

L’articolo 14 impone ispezioni efficaci e adeguate, basate su valutazioni del rischio. Gli Stati membri devono individuare periodicamente i settori in cui si concentra l’impiego irregolare e, entro il 1° luglio di ogni anno, comunicare alla Commissione il numero di ispezioni dell’anno precedente, sia in termini assoluti sia in percentuale rispetto ai datori di lavoro del settore, oltre ai risultati ottenuti. La Commissione, ai sensi dell’articolo 16, deve presentare una relazione entro il 20 luglio 2014 e poi ogni tre anni, esaminando in particolare l’attuazione degli articoli 6, paragrafi 2 e 5.

Recepimento, entrata in vigore e rapporti con altri atti

Gli Stati membri devono recepire la direttiva entro il 20 luglio 2011 e informare immediatamente la Commissione; gli atti nazionali devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredati alla pubblicazione ufficiale. L’articolo 18 stabilisce che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Il testo richiama inoltre la necessità di rispettare la disciplina UE in materia di protezione dei dati personali e i principi della Carta dei diritti fondamentali, oltre a coordinarsi con il regolamento finanziario dell’Unione e con gli strumenti relativi alla tratta di esseri umani e al favoreggiamento dell’immigrazione illegale.