Sentenza n. 7573/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari hanno appellato la sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. II, n. 2263/2024, che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale del 7 novembre 2013, relativo all’istanza di accertamento di conformità presentata il 23 maggio 2013. Con il primo motivo hanno lamentato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il Comune non avesse esaminato nel merito le controdeduzioni presentate dopo la comunicazione dei motivi ostativi e si fosse limitato a formule di stile. Con il secondo motivo hanno dedotto la falsa applicazione dell’art. 55, comma 7, l.r. Lazio 38/1999: l’opera, secondo gli appellanti, non costituiva una nuova edificazione soggetta al limite di 20 mq ogni 5.000 mq di terreno, ma il rinnovo, anche mediante demolizione e ricostruzione, di un fabbricato rurale preesistente, ammesso dall’art. 55, comma 3, con conservazione delle superfici esistenti e possibile aumento del 10% delle superfici residenziali per adeguamento igienico-sanitario. Hanno contestato la valutazione delle prove sull’epoca e sulla consistenza originaria del fabbricato, invocando un temperamento dell’onere probatorio per la risalenza dei fatti e richiamando la mappa catastale di primo impianto del 1934, il titolo di acquisto, la fotografia aerea del 1977 e una perizia giurata. Hanno inoltre dedotto che il Comune avesse integrato in giudizio la motivazione del diniego, che l’area ricadesse in parte in zona C4 e che sussistesse un difetto di istruttoria sulla destinazione urbanistica. Il Comune ha riproposto l’eccezione di carenza d’interesse per il consolidamento delle precedenti ordinanze di demolizione, i cui ricorsi erano stati dichiarati perenti.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata. L’eccezione comunale di carenza d’interesse non è esaminata nel merito perché riproposta soltanto nella memoria conclusionale, tardivamente rispetto all’onere previsto dall’art. 101, comma 2, c.p.a. Nel merito, la documentazione prova che nel 1999 esisteva sul mappale un fabbricato rurale, ma non ne consente la ricostruzione della consistenza originaria, dato necessario per verificare se l’opera abusiva potesse qualificarsi come rinnovo ai sensi dell’art. 55, comma 3, l.r. 38/1999. Il catasto del 1934 non fornisce dati dimensionali precisi; l’atto di acquisto descrive un piccolo fabbricato semidiruto e la perizia, pur richiamando la fotografia aerea del 1977, riconosce l’impossibilità di determinare la consistenza e l’altezza originarie. Il temperamento dell’onere della prova per immobili risalenti non giova agli appellanti, poiché il principio di prova dimostra soltanto l’esistenza del fabbricato, non le sue dimensioni. È infondata anche la censura di integrazione postuma della motivazione: la questione della preesistenza e della consistenza è stata introdotta dagli stessi ricorrenti a sostegno della conformità dell’intervento, e il giudice doveva pronunciarsi su di essa. Il diniego si fondava sul mancato rispetto del lotto minimo e del limite dimensionale previsto dall’art. 55, comma 7, ragione non contestata specificamente; inoltre, l’istanza del 2013 descriveva l’intervento come realizzazione di un manufatto seminterrato, non come ristrutturazione di un edificio preesistente. Tale dichiarazione è valutata come confessoria circa la natura dell’intervento, coerentemente con il verbale e le fotografie del 2008, che documentano uno sbancamento e la creazione ex novo di un manufatto. La dedotta ricaduta parziale in zona C4 è irrilevante, perché non investe la distinta ragione posta a fondamento del diniego. La censura procedimentale relativa alla mancata partecipazione è comunque neutralizzata ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Gli appellanti sono condannati a rifondere al Comune le spese, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L’eccezione è stata tuttavia riproposta solo in memoria conclusionale, in violazione dell’onere di tempestiva riproposizione in appello delle questioni non esaminate dalla sentenza di primo grado, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., come dedotto in replica dagli appellanti.

  Le questioni non esaminate in primo grado devono essere riproposte tempestivamente in appello; la riproposizione soltanto nella memoria conclusionale è tardiva.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  In presenza del descritto frammentario quadro probatorio la verifica postuma della conformità urbanistica dell’opera è pertanto impedita in radice.

  L’accertamento postumo di conformità richiede elementi che consentano di verificare la conformità urbanistica dell’opera; se è invocato il rinnovo di un edificio preesistente, la mancata prova della consistenza originaria impedisce tale verifica.

• art. 55, comma 3, l.r. Lazio 38/1999

  Come poc’anzi esposto, infatti, il principio di prova offerto dagli interessati sul punto vale a dimostrare unicamente l’esistenza del fabbricato rurale al momento dell’entrata in vigore della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38, ma non anche la sua consistenza, necessaria invece per ricondurre l’intervento abusivo all’ipotesi del rinnovo di edifici preesistenti ex art. 55, comma 3, della medesima legge.

  Per ricondurre un intervento alla disciplina del rinnovo degli edifici esistenti occorre provare non solo l’esistenza dell’edificio alla data rilevante, ma anche la sua consistenza originaria.

• art. 55, comma 7, l.r. Lazio 38/1999

  Sennonché l’ora menzionato presupposto su cui il provvedimento impugnato in questo giudizio si fonda risulta a sua volta corrispondente al contenuto dell’istanza ex art. 36 del testo unico dell’edilizia depositata presso l’amministrazione comunale in data 23 maggio 2013, da cui esso trae origine.

  Il diniego basato sul mancato rispetto dei limiti edificatori in area agricola è coerente con la stessa istanza, che aveva descritto l’intervento come realizzazione di un manufatto seminterrato e non come rinnovo di un fabbricato preesistente.

• art. 112 c.p.c.

  La contestata ricostruzione delle caratteristiche originarie del fabbricato rurale da parte della sentenza risulta dunque resa in conformità all’obbligo ex art. 112 cod. proc. civ. di pronunciarsi sulla domanda azionata in giudizio.

  Il giudice può e deve esaminare la preesistenza e le caratteristiche originarie del manufatto quando la parte abbia posto tali circostanze a fondamento della domanda di conformità urbanistica.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Infine, con riguardo alla censura di mancata partecipazione procedimentale a causa dell’omesso invio della comunicazione ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, va fatta applicazione della c.d. sanatoria processuale ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge.

  La censura procedimentale relativa all’omessa comunicazione di avvio è neutralizzata, nel caso deciso, dall’applicazione della sanatoria processuale prevista dall’art. 21-octies, comma 2.

Massime di principio

• Chi invoca la disciplina che consente il rinnovo o la ricostruzione di un edificio preesistente deve fornire prova non soltanto della sua esistenza alla data rilevante, ma anche della consistenza originaria necessaria a determinare le superfici e i volumi legittimamente ricostruibili.
• Il temperamento dell’onere probatorio relativo a manufatti di epoca risalente non consente di prescindere dalla prova degli elementi essenziali per la verifica urbanistica: la prova della sola esistenza del fabbricato non basta quando la conformità dipende dalla sua consistenza originaria.
• Quando l’istanza di accertamento di conformità descrive l’opera come nuova realizzazione, tale dichiarazione può essere valutata come confessoria sulla natura dell’intervento; la successiva invocazione della disciplina del rinnovo richiede elementi probatori idonei a dimostrare la preesistenza e la consistenza del fabbricato.
• La motivazione del diniego non è integrata postumamente per il solo fatto che, nel giudizio, il giudice esamini una circostanza introdotta dal ricorrente quale fondamento della pretesa di conformità urbanistica.
• Ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le questioni non esaminate dal giudice di primo grado devono essere riproposte tempestivamente in appello; la loro riproposizione soltanto nella memoria conclusionale è tardiva.

Come è indicizzato