Tribunale, Sentenza T-53/16

Aiuti di Stato nei contratti Ryanair/AMS relativi all’aeroporto di Nîmes

La causa riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Ryanair DAC e Airport Marketing Services Ltd contro la decisione della Commissione che dichiarava incompatibili con il mercato interno alcuni aiuti di Stato concessi dalla Francia nell’ambito dei rapporti contrattuali relativi alla gestione dell’aeroporto di Nîmes-Garons. Il Tribunale ha esaminato, in particolare, la qualificazione dei contratti come aiuti di Stato, l’imputabilità allo Stato delle misure adottate dalla CCI, dallo SMAN e dalla VTAN, nonché l’applicazione del criterio dell’investitore privato.

Fatti e contesto economico

L’aeroporto di Nîmes era inizialmente gestito dalla camera di commercio e industria di Nîmes-Uzès-Le Vigan (CCI), poi dal Syndicat Mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes (SMAN), ente pubblico composto da enti territoriali, e infine dalla VTAN, controllata di Veolia Transport, in forza di una concessione di servizio pubblico. Dal 2000 in poi la Ryanair aveva concluso con la CCI e poi con la VTAN una serie di contratti di servizi aeroportuali e di marketing, con versamenti a favore della compagnia aerea e della sua controllata AMS.

Il quadro contrattuale contestato comprendeva, tra l’altro:

• contratti di servizi aeroportuali con impegni della Ryanair ad operare collegamenti con Nîmes;
• contratti di marketing con AMS per prestazioni pubblicitarie sul sito Ryanair e via e-mail;
• atti aggiuntivi che aumentavano i versamenti e prorogavano i rapporti contrattuali;
• un contributo forfetario versato dallo SMAN alla VTAN, funzionale a garantire l’equilibrio economico della concessione e, secondo la Commissione, anche la continuità della presenza della Ryanair.

Procedimento dinanzi al Tribunale e decisione impugnata

Le ricorrenti chiedevano l’annullamento parziale della decisione della Commissione, in particolare degli articoli 1 e da 4 a 6, sostenendo che la Commissione avesse errato nell’imputare le misure allo Stato, nel qualificare come statali le risorse impiegate e nel ritenere esistente un vantaggio selettivo. La Commissione chiedeva il rigetto del ricorso, sostenuta dal Consiglio interveniente.

Normativa e criteri giuridici applicati

Il Tribunale richiama come norme centrali:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in materia di aiuti di Stato;
• l’articolo 263 TFUE, base del ricorso di annullamento;
• l’articolo 296 TFUE, quanto all’obbligo di motivazione;
• l’articolo 41 della Carta, in relazione al diritto di accesso al fascicolo e al diritto di essere ascoltato, richiamati nel contesto della decisione impugnata.

Sul piano giurisprudenziale, il Tribunale fa applicazione dei principi consolidati secondo cui un aiuto può essere concesso anche tramite enti pubblici o privati designati dallo Stato, e di quelli relativi alla nozione di risorse statali, al controllo pubblico sulle somme e al criterio dell’investitore operante in economia di mercato.

Imputabilità allo Stato delle misure adottate dalla CCI e dallo SMAN

Quanto alle misure della CCI, il Tribunale respinge la censura di motivazione contraddittoria e conferma l’imputabilità allo Stato delle decisioni dell’ente.

Per lo SMAN, il Tribunale osserva che la Commissione aveva valorizzato il fatto che si trattasse di un ente pubblico raggruppante enti territoriali, amministrato da un comitato composto esclusivamente da delegati di tali enti. Ne deriva che le sue decisioni sono imputabili allo Stato in senso lato. Il Tribunale esclude che fosse necessario applicare il criterio elaborato nella sentenza Francia/Commissione del 16 maggio 2002, richiamato dalle ricorrenti, poiché lo SMAN agiva come autorità concedente nell’ambito di una concessione di servizio pubblico e come gruppo di enti territoriali.

Imputabilità allo Stato delle decisioni della VTAN

Per i contratti conclusi dalla VTAN, il Tribunale conferma che la Commissione ha correttamente descritto un insieme di indizi convergenti che dimostravano un’influenza determinante dello SMAN sulla politica commerciale della VTAN verso Ryanair e AMS. In particolare, rilevano:

• gli obiettivi di sviluppo del traffico inseriti nella concessione di servizio pubblico;
• la procedura di gara e gli impegni assunti da Veolia Transport per ottenere la gestione dell’aeroporto;
• il contributo forfetario, calcolato anche alla luce della relazione commerciale preesistente con Ryanair, che rendeva economicamente possibile la prosecuzione di tali rapporti;
• il fatto che la VTAN agisse entro un quadro generale definito dallo SMAN e che potesse attendersi un intervento di quest’ultimo se avesse modificato in senso sfavorevole i rapporti con la compagnia aerea.

Il Tribunale respinge gli argomenti delle ricorrenti fondati sull’autonomia commerciale della VTAN, sull’asserita passività dello SMAN e sull’assenza di sanzioni, ritenendoli incapaci di smentire il carattere determinante dell’influenza pubblica.

Risorse statali e finanziamento del vantaggio

Sul terzo motivo, il Tribunale conferma che il contributo forfetario versato dallo SMAN alla VTAN costituisce risorsa statale. Richiama la giurisprudenza secondo cui rientrano nella nozione di risorse statali anche gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono realmente impiegare per sostenere imprese, purché restino sotto controllo pubblico, anche se non sono permanentemente nel patrimonio statale.

Nel caso di specie, il contributo forfetario era destinato a garantire la continuità dell’attività della Ryanair alle condizioni precedentemente praticate, rendendo economicamente possibile l’erogazione dei benefici contrattuali. Il Tribunale conclude che il vantaggio accordato alle ricorrenti era finanziato, in termini economici, da dette risorse statali, pur in presenza di una certa autonomia negoziale della VTAN.

Vantaggio selettivo e criterio dell’investitore privato

Sul quarto motivo, il Tribunale esamina la contestazione relativa alla mancata dimostrazione di un vantaggio selettivo e alla scelta della metodologia di valutazione.

Rifiuto dell’analisi comparativa proposta dalle ricorrenti

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avrebbe dovuto utilizzare un’analisi comparativa con aeroporti di riferimento e che lo studio da esse presentato dimostrava la comparabilità di vari aeroporti con Nîmes. Il Tribunale respinge la censura, ritenendo che la Commissione abbia motivato in modo sufficiente il proprio discostamento dall’analisi comparativa e che non fosse tenuta a spiegare nel dettaglio, per ciascun aeroporto di confronto, le ragioni dell’esclusione.

Il Tribunale valorizza il fatto che:

• la Commissione nutriva dubbi, già negli orientamenti del 2014, sulla possibilità di individuare un parametro di mercato affidabile per i servizi aeroportuali;
• i contratti aeroportuali dovevano essere esaminati unitamente ai contratti di marketing, come un’unica operazione;
• la struttura dei costi e degli introiti variava notevolmente da aeroporto ad aeroporto;
• le informazioni più rilevanti sui prezzi effettivi e sugli sconti contrattuali sono normalmente riservate e non facilmente accessibili.

Analisi dei comparatori e affidabilità dello studio Ryanair

Il Tribunale condivide la valutazione della Commissione secondo cui gli aeroporti indicati nello studio del 28 settembre 2012 non erano sufficientemente comparabili con Nîmes, per le differenze in termini di traffico, stagionalità, attività merci, bacino di utenza, vicinanza a grandi città e contesto economico-territoriale. Le obiezioni delle ricorrenti non bastano a dimostrare un errore manifesto di valutazione.

Mancata analisi comparativa “comune” sui servizi aeroportuali e di marketing

Il Tribunale respinge anche la censura relativa alla mancata effettuazione di un’analisi comparativa comune tra diritti aeroportuali e corrispettivi di marketing. Sottolinea che lo studio economico invocato era stato prodotto per la prima volta in giudizio e che la Commissione, nell’istruzione amministrativa, non era tenuta a reperire d’ufficio ogni possibile elemento non presentato dalle parti. Inoltre, l’analisi della redditività incrementale era giustificata dalle caratteristiche del mercato aeroportuale.

Analisi della redditività incrementale e valutazione economica complessiva

Il Tribunale conferma che la Commissione poteva basarsi sui costi e sugli introiti reali dell’aeroporto di Nîmes per verificare se la misura fosse stata adottata da un investitore privato in condizioni analoghe. Non spettava alla Commissione confrontare tali dati con quelli di un aeroporto medio o ben gestito, né correggere ex post eventuali inefficienze dell’aeroporto pubblico. Richiamando la logica della sentenza EDF, il Tribunale ricorda che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE guarda agli effetti della misura e non alle ragioni o agli obiettivi dell’ente che la adotta.

Il Tribunale conferma anche che SMAN e VTAN potevano essere valutati congiuntamente ai fini del criterio dell’investitore privato, pur in assenza di un rapporto di proprietà, in ragione dei collegamenti economici sufficientemente stretti e dell’influenza determinante esercitata dallo SMAN.

Esito del ricorso e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Conseguentemente, Ryanair DAC e Airport Marketing Services Ltd sono condannate alle spese sostenute dalla Commissione, mentre il Consiglio sopporta le proprie spese.

Principi affermati

Dalla pronuncia risultano, in sintesi, i seguenti principi operativi:

• un ente pubblico territoriale o un raggruppamento di enti territoriali può imputare allo Stato le proprie decisioni ai fini dell’articolo 107 TFUE;
• anche un operatore formalmente privato può essere ricondotto alla sfera statale se agisce in un quadro pubblico che ne determina in modo sostanziale il comportamento;
• un contributo pubblico che rende economicamente possibile l’erogazione di vantaggi contrattuali costituisce risorsa statale;
• nella valutazione di rapporti complessi tra aeroporto e compagnia aerea, la Commissione può privilegiare l’analisi della redditività incrementale quando il confronto di mercato non sia affidabile;
• i contratti di servizi aeroportuali e di marketing possono essere considerati congiuntamente come un’unica operazione ai fini del criterio dell’investitore privato.