Corte di giustizia, Sentenza C-412/17

Controlli ai vettori di autobus sulle frontiere interne Schengen

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali del Bundesverwaltungsgericht nell’ambito di controversie tra la Repubblica federale di Germania e due imprese di trasporto internazionale su autobus. La questione centrale è se una disciplina nazionale che impone ai vettori di controllare i documenti di viaggio dei passeggeri prima dell’ingresso nel territorio tedesco, lungo tratte che attraversano frontiere interne Schengen, sia compatibile con il diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

Le imprese coinvolte gestivano servizi di linea in autobus dalla e verso la Germania attraversando le frontiere tedesco-olandese e tedesco-belga. La polizia federale tedesca aveva contestato il trasporto di cittadini di paesi terzi sprovvisti dei documenti richiesti e, dopo un avvertimento, aveva adottato decisioni di divieto di trasporto ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG, accompagnate dalla minaccia di sanzioni pecuniarie di EUR 1000 per ogni nuova violazione.

Il giudice amministrativo di primo grado aveva annullato tali decisioni, ritenendo che l’obbligo di controllo imposto ai vettori fosse incompatibile con gli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006. Il Bundesverwaltungsgericht ha quindi sottoposto alla Corte quesiti sulla qualificazione di tali controlli e sulla legittimità del sistema sanzionatorio.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, relativo alla politica dell’Unione in materia di frontiere, asilo e immigrazione;
• gli articoli 20 e 21 del regolamento (CE) n. 562/2006, codice frontiere Schengen;
• l’articolo 5 del medesimo regolamento, sulle condizioni di ingresso dei cittadini di paesi terzi.

Sono inoltre menzionati, ma non esaminati nel merito perché esclusi dall’oggetto del rinvio, la direttiva 2002/90/CE, la decisione quadro 2002/946/GAI, la direttiva 2001/51/CE e il protocollo addizionale contro il traffico di migranti.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza:

• se l’obbligo imposto ai vettori di autobus di controllare i documenti dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna integri una verifica di frontiera o una misura equivalente;
• se tale obbligo possa ricadere nell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 pur essendo eseguito da privati e non da autorità di polizia;
• se il meccanismo di divieto di trasporto e minaccia di sanzione pecuniaria sia compatibile con il divieto di controlli alle frontiere interne.

Ragionamento della Corte

La Corte precisa anzitutto che non può estendere l’oggetto del rinvio agli atti relativi al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, poiché il giudice nazionale non li aveva inclusi nelle questioni sottoposte.

Quanto al merito, la Corte afferma che i controlli di cui si tratta non sono verifiche di frontiera ai sensi dell’articolo 20, perché non vengono effettuati alla frontiera o al momento del suo attraversamento, ma all’interno del territorio dello Stato membro, al momento dell’imbarco dei passeggeri.

Tuttavia, tali controlli rientrano nell’articolo 21, lettera a), poiché sono imposti dalle autorità nazionali, sebbene materialmente eseguiti da soggetti privati. La Corte sottolinea che, diversamente, la norma sarebbe facilmente aggirabile e il suo effetto utile sarebbe compromesso.

Nel valutare se si tratti di misure aventi effetto equivalente alle verifiche di frontiera, la Corte considera diversi indizi previsti dall’articolo 21, lettera a):

• l’obiettivo dei controlli è proprio verificare se i passeggeri possano essere autorizzati a entrare nel territorio tedesco, dunque essi perseguono un controllo di frontiera;
• il sistema è fondato, almeno in parte, su informazioni generali e sull’esperienza dei servizi di polizia;
• i controlli sono sistematici e riguardano tutti i viaggiatori su tutte le linee di autobus transfrontaliere;
• mancano precisazioni e limitazioni sufficienti quanto a intensità, frequenza e selettività;
• l’evento generatore del controllo è l’attraversamento della frontiera interna, elemento particolarmente rivelatore dell’effetto equivalente.

La Corte osserva inoltre che il fatto che i controlli siano svolti da personale di vettori privati, e non da pubblici agenti, non esclude la loro qualificazione ai sensi dell’articolo 21, lettera a), perché essi sono imposti e disciplinati dalle autorità pubbliche.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 21 del regolamento n. 562/2006 ostano a una normativa nazionale che obblighi qualsiasi impresa di trasporto a mezzo autobus che effettui servizi di linea transfrontalieri nello spazio Schengen a controllare passaporto e titolo di soggiorno dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna, al fine di evitare l’ingresso di cittadini di paesi terzi privi dei documenti richiesti.

È altresì incompatibile con il diritto dell’Unione il sistema che consenta alle autorità di polizia di adottare, per far rispettare tale obbligo, un divieto di trasporto accompagnato dalla minaccia di sanzioni pecuniarie.

Principio ricavabile

Un controllo sistematico dei documenti di viaggio imposto ai vettori di autobus su linee transfrontaliere interne Schengen, quando è strutturato in modo tale da dipendere dall’attraversamento della frontiera e da perseguire il medesimo scopo dei controlli di frontiera, costituisce una misura avente effetto equivalente alle verifiche di frontiera ed è vietato dall’articolo 21 del regolamento frontiere Schengen; ne segue l’illegittimità anche delle sanzioni predisposte per assicurarne l’osservanza.