Cassazione Civile, Ordinanza n. 18427/2025 del 07/07/2025

Esito

La controversia

Un cittadino straniero, già riconosciuto rifugiato nel 2013 per persecuzione collegata all'orientamento sessuale, ha impugnato davanti al Tribunale di Milano il provvedimento con cui la Commissione nazionale per il diritto di asilo gli aveva revocato lo status di rifugiato e disposto il divieto di reingresso per dieci anni. La revoca era fondata su due autonome ragioni: da un lato, la pretesa pericolosità per la sicurezza dello Stato derivante da messaggi pubblicati sui social media ritenuti violenti e minacciosi; dall'altro, l'asserita insussistenza attuale dei presupposti originari della protezione, perché i fatti posti a base del riconoscimento del rifugio sarebbero stati erroneamente rappresentati o omessi. Il Tribunale ha annullato il provvedimento amministrativo, ritenendo, per la prima ragione, che la nota ministeriale richiamata nel provvedimento fosse sottratta a produzione e da considerare tamquam non esset, e comunque che i messaggi non bastassero a integrare un pericolo concreto per la sicurezza dello Stato; per la seconda ragione, ha escluso che vi fosse prova dell'erroneità dei fatti originari. Il Ministero dell'Interno ha quindi proposto ricorso per cassazione con due motivi: 1) violazione delle norme sull'accesso e sulla ostensione dei documenti classificati, nonché omessa acquisizione della nota della Polizia di prevenzione e vizi motivazionali; 2) violazione della disciplina eurounitaria e nazionale sulla revoca dello status di rifugiato, sostenendo che il Tribunale aveva applicato un criterio troppo rigoroso, esigendo un pericolo concreto e attuale, mentre per la revoca per ragioni di sicurezza è sufficiente un giudizio di pericolo anche potenziale, fondato su ragionevoli motivi. La Cassazione ha accolto entrambi i motivi, cassando il decreto e rinviando al Tribunale di Milano in diversa composizione, con ordine di procedere all'eventuale ostensione della nota secretata secondo la speciale procedura dell'art. 42, comma 8, l. n. 124/2007 e di riesaminare la revoca applicando il corretto parametro del "fondato motivo" di pericolosità per la sicurezza dello Stato, senza richiedere la prova di un rischio già concretamente attuato.

La decisione

La Corte ha ritenuto fondato il primo motivo perché, in presenza di un provvedimento amministrativo motivato per relationem a un documento classificato, il giudice non può considerare inutilizzabile o inesistente tale documento, ma deve attivare la procedura di esibizione prevista dall'art. 42, comma 8, l. n. 124/2007, che bilancia riservatezza e diritto di difesa. Ha inoltre ritenuto fondato il secondo motivo perché il Tribunale ha applicato un parametro erroneo, pretendendo un livello di concretezza del rischio di passaggio all'azione offensiva che non è richiesto dalla fattispecie di revoca per pericolo per la sicurezza dello Stato; la norma consente anche la valutazione di un pericolo potenziale, purché sorretta da fondati motivi e da un giudizio di proporzionalità e adeguatezza. Il decreto del Tribunale di Milano è stato quindi cassato con rinvio al medesimo Tribunale in diversa composizione, che dovrà riesaminare la controversia applicando i principi indicati dalla Cassazione.

Norme richiamate

• art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008

  individua il rito di impugnazione davanti al tribunale avverso i provvedimenti in materia di protezione internazionale; il controllo giurisdizionale deve essere pieno, completo ed ex nunc.

• art. 24 l. n. 241/1990

  il diritto di accesso può essere escluso per documenti sottratti per ragioni di sicurezza, ma deve comunque essere garantito quando la conoscenza del documento sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici.

• art. 42, comma 8, l. n. 124/2007

  per i documenti classificati, quando non sia opposto il segreto di Stato, l'autorità giudiziaria ordina l'esibizione e ne cura la conservazione con cautele idonee a tutelare la riservatezza, consentendo alle parti la sola visione senza estrazione di copia.

• art. 14 Direttiva 2011/95/UE

  par. 3 e par. 4, lett. a) e b)

  distingue tra revoca obbligatoria e facoltativa dello status di rifugiato; per la sicurezza dello Stato la fattispecie può coprire anche un pericolo potenziale e non richiede necessariamente un pericolo reale e attuale, distinto dalla diversa ipotesi del pericolo per la comunità derivante da condanna definitiva per reato particolarmente grave.

• artt. 12 e 13 d.lgs. n. 251/2007

  riproducono la disciplina eurounitaria: l'art. 12 individua le ipotesi ostative o di esclusione per pericolo per la sicurezza dello Stato; l'art. 13 regola la revoca dello status di rifugiato quando sopravvengano le condizioni di cui all'art. 12 o quando il riconoscimento sia dipeso in modo esclusivo da fatti erroneamente rappresentati o omessi.

• art. 19 d.lgs. n. 286/1998

  richiamato dal provvedimento amministrativo in relazione al principio di non refoulement e alla valutazione delle conseguenze del rischio di rimpatrio.

• art. 3 l. n. 241/1990

  la motivazione per relationem è legittima se l'atto richiamato è indicato e reso disponibile agli interessati e se consente il controllo sulle ragioni della decisione.

• art. 116 c.p.c.

  non può essere utilizzato per desumere prova sfavorevole da un contegno processuale dell'Amministrazione quando la mancata produzione del documento dipenda da vincoli di segretezza o riservatezza imposti dalla legge.

• art. 118 c.p.c.

  richiamato nel contesto dell'ordine di esibizione documentale, la cui attivazione è rimessa al giudice secondo la disciplina speciale dei documenti classificati.

• art. 210 c.p.c.

  richiamato nel contesto dell'ordine di esibizione documentale, subordinato alle regole speciali in materia di documenti secretati.

• art. 94 disp. att. c.p.c.

  richiamato come norma processuale sull'esibizione documentale, coordinata con la disciplina speciale dell'accesso ai documenti classificati.

• art. 8, comma 3, d.lgs. n. 25/2008

  impone al giudice di esercitare poteri di cooperazione istruttoria officiosa nelle controversie in materia di protezione internazionale.

• art. 24, comma 1, lett. a), l. n. 241/1990

  consente l'esclusione dell'accesso per documenti coperti da segreto o da divieto di divulgazione espressamente previsti.

• D.M. 16 marzo 2022

  art. 2, comma 1, lett. m)

  individua tra i documenti sottratti all'accesso quelli relativi ai procedimenti di riconoscimento, revoca e cessazione della protezione internazionale quando la conoscenza possa pregiudicare sicurezza, difesa nazionale o relazioni internazionali.

• art. 46 Direttiva 2013/32/UE

  garantisce il diritto a un ricorso effettivo con esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, compreso, se del caso, il bisogno di protezione internazionale.

• Corte di giustizia UE, sentenza 22 settembre 2022, C-159/21

  richiamata per distinguere la diversa nozione di pericolo e il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri nel valutare la sicurezza nazionale e l'ordine pubblico.

• Corte di giustizia UE, sentenza 6 luglio 2023, C-8/22

  afferma che il pericolo per la sicurezza dello Stato membro e il pericolo per la comunità sono nozioni distinte e riferite a fattispecie diverse.

• Corte di giustizia UE, sentenza 27 febbraio 2025, C-454/23

  ribadisce che la sicurezza dello Stato membro comprende sicurezza interna ed esterna; la fattispecie può coprire anche un pericolo potenziale; l'autorità dispone di un margine di discrezionalità e la mera constatazione del pericolo non determina automaticamente la revoca.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è motivato per relationem a un documento classificato, il giudice non può neutralizzare la motivazione considerandolo tamquam non esset: deve attivare la procedura speciale di ostensione prevista per i documenti secretati, così da consentire il controllo giurisdizionale e il contraddittorio nel rispetto delle esigenze di riservatezza.
• In materia di protezione internazionale, la tutela del diritto di difesa e del giusto processo non elimina la riservatezza dei documenti classificati, ma la coordina con una procedura giudiziale ad hoc; l'omessa attivazione di tale procedura non invalida di per sé la motivazione per relationem del provvedimento.
• La revoca dello status di rifugiato per pericolo per la sicurezza dello Stato non richiede necessariamente la prova di un pericolo già concretamente attuato o di un passaggio all'azione offensiva: può bastare un pericolo anche potenziale, purché sorretto da fondati motivi e da una valutazione individuale e proporzionata.
• Il giudice della protezione internazionale deve esercitare un controllo di proporzionalità e adeguatezza senza sostituirsi alla discrezionalità dell'autorità competente; il controllo deve verificare se, nel caso concreto, i fatti posti a base del provvedimento siano idonei a integrare la nozione normativa di pericolo per la sicurezza dello Stato.
• Le ipotesi di revoca dello status di rifugiato per pericolo per la sicurezza dello Stato e per falsa rappresentazione dei fatti originari sono autonome e ciascuna può sorreggere da sola il provvedimento amministrativo; l'impugnazione può quindi essere limitata a una sola delle rationes decidendi senza cadere per ciò solo in inammissibilità.

Come è indicizzato